|  |
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Московской городской Думы от 24.12.2008 № 355
"О ДОКЛАДЕ МОСКОВСКОЙ ГОРОДСКОЙ ДУМЫ "О СОСТОЯНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ГОРОДА МОСКВЫ"
Официальная публикация в СМИ:
"Ведомости Московской городской Думы", 02.04.2009, № 2, ст. 341
------------------------------------------------------------------
--> примечание.
Начало действия документа - 24.12.2008.
------------------------------------------------------------------
МОСКОВСКАЯ ГОРОДСКАЯ ДУМА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 24 декабря 2008 г. № 355
О ДОКЛАДЕ МОСКОВСКОЙ ГОРОДСКОЙ ДУМЫ "О СОСТОЯНИИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ГОРОДА МОСКВЫ"
Рассмотрев доклад Московской городской Думы "О состоянии законодательства города Москвы", Московская городская Дума постановляет:
1. Одобрить доклад Московской городской Думы "О состоянии законодательства города Москвы" (приложение).
2. Опубликовать текст доклада Московской городской Думы "О состоянии законодательства города Москвы" в "Ведомостях Московской городской Думы" и отдельным изданием, издать в электронном виде на CD-диске, а также разместить текст доклада на официальном сайте Московской городской Думы.
3. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.
4. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на Председателя Московской городской Думы.
Председатель
Московской городской Думы
В.М. Платонов
Приложение
к постановлению
Московской городской Думы
от 24 декабря 2008 г. № 355
ДОКЛАД
МОСКОВСКОЙ ГОРОДСКОЙ ДУМЫ
"О СОСТОЯНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ГОРОДА МОСКВЫ"
Предисловие
Доклад "О состоянии законодательства города Москвы" в 2008 году посвящен 15-летию Московской городской Думы.
12 декабря 1993 года одновременно с принятием Конституции Российской Федерации москвичи впервые после распада СССР избрали Московскую городскую Думу - законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, города федерального значения Москвы.
С этого времени Московская городская Дума постоянно выполняет основное конституционное предназначение - принимает законы города Москвы - нормативные правовые акты города Москвы высшей юридической силы, обеспечивающие нормальную жизнедеятельность одного из крупнейших мегаполисов мира.
Формирование законодательства города Москвы, его современное состояние и перспективы развития неразрывно связаны с теми большими и сложными политическими, экономическими и социальными процессами, которые происходили и происходят в стране.
В настоящее время каждый субъект Российской Федерации имеет свой, зачастую уникальный опыт законодательного регулирования общественных отношений с учетом специфики региона. Обобщение этого опыта, анализ состояния регионального законодательства призваны способствовать повышению качества законотворческой деятельности, совершенствованию регионального и федерального законодательства, правоприменительной практики. По примеру Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации законодательные собрания ряда субъектов Российской Федерации стали освещать свой опыт в докладах о состоянии законодательства.
Настоящий доклад базируется на преемственности основных идей и положений, содержащихся в докладе за 2007 год, и учитывает опыт подготовки соответствующих докладов законодательными собраниями других субъектов Российской Федерации.
За время работы Московской городской Думы был принят 831 закон города Москвы, из которых в настоящее время действует 232 базовых закона: 58 - в социальной сфере, 64 - в сфере государственного строительства и местного самоуправления, 110 - в финансово-экономической сфере. Это результат плодотворной совместной законотворческой работы Московской городской Думы, Мэра Москвы Ю.М. Лужкова, Правительства Москвы, городских органов исполнительной власти, Прокуратуры города Москвы, Московского городского суда и других субъектов законодательной инициативы в Московской городской Думе.
Законодательство города Москвы в целом успешно обеспечивает правовое регулирование актуальных проблем социальной защиты населения, устойчивого развития городского хозяйства и экономики города, а также вопросов стабильности в межнациональной сфере и гражданского согласия в городском сообществе. Сегодня это является главным вкладом Московской городской Думы в историю парламентаризма России, отметившего в 2006 году свое 100-летие.
В настоящем докладе освещены практически все действующие законы города Москвы с указанием предмета регулирования и особенностей механизма реализации.
Раздел I посвящен основам стратегии развития правового поля города Москвы с учетом положений ежегодных посланий и бюджетных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, вопросов реализации приоритетных национальных проектов, основных приоритетов развития города.
Раздел II посвящен современному состоянию законодательной базы города Москвы. В этом разделе отражены направления законотворческой деятельности Московской городской Думы, которые систематизированы по наиболее важным сферам жизнедеятельности города, и основное содержание действующих законов, показан процесс развития наиболее актуальных из них. Содержание (структура) этого раздела корреспондируется со структурой Собрания действующего законодательства города Москвы.
В заключении содержится обобщение основных итогов законодательной деятельности и обозначены тенденции развития московского законодательства.
Практика применения законов освещена с учетом информации, содержащейся в документах Московской городской Думы (далее - Дума), ее структурных подразделений и Аппарата Думы, в том числе в "паспортах законов города Москвы", размещенных на официальном сайте Думы. Кроме того, использовались судебные решения, протесты и представления прокуратуры, экспертные заключения органов Министерства юстиции Российской Федерации, публикации в средствах массовой информации и другие сведения. Данные в отношении законотворческой деятельности Думы представлены Аппаратом Думы, другие сведения и статистические данные приводятся на основании официальных материалов органов государственной статистики, соответствующих постановлений Правительства Москвы. В подготовке материалов для настоящего доклада принимали участие комиссии Московской городской Думы.
Доклад подготовлен специальной рабочей группой, созданной комиссией Московской городской Думы по законодательству, в состав которой входили депутаты Думы, сотрудники Аппарата Думы, представители Правительства Москвы и Прокуратуры города Москвы.
Доклад носит публичный характер, адресован органам государственной власти города Москвы, органам местного самоуправления, институтам гражданского общества, научному сообществу и широкой общественности.
Раздел I. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МОСКОВСКОЙ ГОРОДСКОЙ ДУМЫ
Смысл, содержание и применение законов города Москвы определяются положениями Конституции Российской Федерации, устанавливающими базовые ценности в сфере прав и свобод человека и гражданина, а также положениями о демократическом федеративном правовом и социальном государстве.
При этом вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, законодательство города Москвы регулирует только в той части, в которой они не урегулированы или разрешены к регулированию федеральными законами. Поэтому не только качественная, но и количественная характеристика законодательства города Москвы в значительной степени зависит от состояния федерального законодательства, а московские законы отражают в той или иной степени содержание федеральных законодательных актов, включая и недостатки некоторых из них.
Вместе с тем направления законодательной деятельности Думы предопределяют актуальные потребности города в устойчивом долгосрочном развитии, необходимость обеспечения должного уровня социальной защиты, безопасности жителей города Москвы и их комфортного проживания.
В масштабах страны законодательная деятельность соотносится с содержанием ежегодных посланий и бюджетных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. В них раскрываются и конкретизируются цели внутренней и внешней политики государства, определяются важнейшие стороны жизни и Российской Федерации в целом, и субъектов Российской Федерации, а также ключевые элементы стратегии правового развития страны. Тем самым послания задают вектор законодательной деятельности не только Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, но и законодательных собраний субъектов Российской Федерации.
В ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (далее - Послание Президента Российской Федерации) на 2004 год отмечено, что "с начала 90-х годов Россия в своем развитии прошла... несколько этапов. Первый этап был связан с демонтажем прежней экономической системы. Он сопровождался ломкой привычного уклада жизни, острыми политическими, социальными конфликтами и был тяжело пережит нашим обществом.
Второй этап был временем расчистки завалов, образовавшихся от разрушения "старого здания". При этом... удалось остановить наиболее опасные тенденции в экономике и политической сфере. Не все решения, которые приходилось в те годы принимать, имели долгосрочный характер. А действия федеральных властей являлись скорее ответами на серьезные для нас угрозы.
Фактически мы только недавно подошли к третьему этапу в развитии современного российского государства, к возможности развития высокими темпами, к возможности решения масштабных, общенациональных задач. И сейчас мы имеем и достаточный опыт, и необходимые инструменты, чтобы ставить перед собой действительно долгосрочные цели".
Отмеченные особенности развития современной России в полной мере отразились в трех этапах формирования законодательства города Москвы.
Первый этап (1994-1998 годы) - первоначальное формирование и постепенное наполнение правового поля Москвы, второй (1999-2005 годы) - его совершенствование, связанное в том числе с изменениями в федеральном законодательстве и процессом разграничения полномочий федеральных, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Третий этап (с 2006 года по настоящее время) - современное состояние московского законодательства, характеризующееся дальнейшим развитием созданной устойчивой законодательной системы, призванной эффективно регулировать важнейшие сферы жизни города.
На каждом из этих этапов Дума последовательно создавала и совершенствовала законодательство города с учетом актуальности задач, имеющихся ресурсов и избранных руководством Москвы политических, экономических, социальных и правовых мер по их решению.
Постсоветское время в России характеризуется процессом укрепления государственности и повышения действенности государственной власти. В этот период создаются основы эффективной системы взаимодействия органов исполнительной, законодательной и судебной власти, реализуются конституционные принципы федерализма. В соответствии с этим Дума своими первыми законодательными актами закрепила статус депутата Московской городской Думы, упорядочила законотворческую деятельность всех субъектов законодательной инициативы, утвердила порядок опубликования и вступления в силу законов города Москвы и приняла Регламент Московской городской Думы.
На этом этапе в качестве первоочередных задач Дума определила разработку и принятие правовых актов, устанавливающих административно-территориальное деление города, систему и принципы деятельности органов муниципальных районов, а также принципы формирования и деятельности органов территориального общественного самоуправления.
В выполнении поставленных задач ведущая роль отводилась финансовой системе - одной из важнейших систем жизнеобеспечения города. Поэтому еще в начале 1994 года Дума приняла к сведению разработанный Правительством Москвы прогноз социально-экономического развития и утвердила Временное положение о бюджетном процессе в г. Москве в 1994 году, которое устанавливало ежеквартальное утверждение бюджетных показателей. Затем были приняты законы, направленные на формирование доходной части городского бюджета, такие как о ставках и льготах по налогу на прибыль, ставках и льготах по налогу на имущество предприятий и другие. Финансовая политика городских властей в это время была направлена на развитие города и социальную поддержку москвичей. Одним из факторов, стабилизирующих бюджетную деятельность города, было принятие закона о бюджетном процессе в Москве.
Дума, выражая волю и интересы москвичей, 28 июня 1995 года приняла Устав города Москвы - Основной закон города Москвы, определивший правовую и социально-экономическую основу жизнедеятельности города. В соответствии с уставными положениями Дума приступила к созданию законодательной основы системы формирования органов государственной власти города Москвы. Были приняты законы о Московской городской избирательной комиссии, о выборах депутатов Московской городской Думы, о выборах Мэра и Вице-мэра Москвы, о Контрольно-счетной палате Москвы, утверждено территориальное деление города Москвы на районы и административные округа. В это же время происходит процесс формирования законодательства о городской символике, в том числе о гербе, флаге и гимне города Москвы, принимается закон о Почетном гражданине города Москвы.
В середине 90-х годов перед страной встают задачи экономической и политической стабилизации, определенные в посланиях Президента Российской Федерации на 1996 год и 1997 год. В числе приоритетных оказались вопросы защиты прав акционеров, четкого разграничения прав и ответственности собственников и управляющих, совершенствования механизмов корпоративного управления; укрепления контрактного права, создания эффективного механизма управления предприятиями, полностью или частично находящимися в государственной собственности, обеспечения права собственности и рыночного оборота земельных участков.
Реализуя положения данных посланий Президента Российской Федерации, Дума в 1997 году закладывает правовые основы землепользования в городе Москве, определившие общие принципы уплаты и взимания земельных платежей, виды льгот и порядок их предоставления. Закрепляются полномочия в этих вопросах органов государственной власти города, что позволило сделать новый шаг к развитию арендных земельных отношений, реализации в Москве принципа платности землепользования, расширению площадей оплачиваемых земель, общему увеличению поступлений от земельных платежей.
В этот период Дума принимает ряд законов, направленных на формирование органов государственной власти города Москвы: о Мэре и Вице-мэре Москвы, о Правительстве Москвы, о районной управе в городе Москве. Законодательством города Москвы создаются правовые основы для проведения местного референдума и консультативного опроса граждан в районе города Москвы.
В развитие федерального закона об основах государственной службы Российской Федерации в 1997 году принят закон о государственной службе города Москвы, позволивший добиться повышения роли и значения государственной службы в деле реализации функций государственных органов, а также преодолеть проблемы, связанные с нехваткой квалифицированных кадров в аппаратах городских органов государственной власти.
Нормативно-правовое регулирование и контроль, имеющие целями создание благоприятной правовой и институциональной среды обитания бизнеса, развитие конкуренции, упорядочение экономического оборота, должны были стать основными формами государственного воздействия на рыночную экономику. Об этом говорилось в Послании Президента Российской Федерации от 17 февраля 1998 года.
В городе Москве в этот период законодательно утверждаются основы для осуществления торговой деятельности, связанной с реализацией товаров потребительского назначения и предоставлением услуг общественного (массового) питания, оценочной деятельности; определяются правила функционирования сетей кабельного телевидения, система организации похоронного дела и мест погребения.
В целях обеспечения государственного контроля за соблюдением в Москве порядка применения государством цен и тарифов в 1997 году Думой был принят закон о государственном контроле за соблюдением порядка применения регулируемых цен и тарифов, цен и тарифов субъектов естественной монополии.
В 1997-1998 годах принимаются законы социального характера, направленные на организацию работы по опеке и попечительству, квотированию рабочих мест. Формируются принципы градостроительного законодательства города Москвы (законы о составе, порядке разработки и принятия Генерального плана развития города Москвы и о регулировании градостроительной деятельности на территории природного комплекса города Москвы), направленные на защиту прав граждан при реализации градостроительных решений. Принимаются первые законы в области жилищного законодательства.
Финансовый кризис 1998 года поставил перед законодательным собранием столицы задачу разработки стратегии по преодолению его последствий и дальнейшего устойчивого социально-экономического развития города.
Становление рынка жилья, изменения федерального жилищного законодательства потребовали тщательной законодательной регламентации отношений в жилищной сфере города Москвы. Законодательное закрепление получили основы жилищной политики в городе Москве, гарантии города лицам, освобождающим жилые помещения, организационное и финансовое обеспечение внедрения системы ипотечного жилищного кредитования, особенности приватизации жилых помещений в квартирах коммунального заселения, а также порядок переустройства помещений в жилых домах на территории города Москвы.
Благоприятная экономическая ситуация, сложившаяся к 2000 году, значительные темпы роста российской экономики, подъем инвестиционной активности положительно сказались и на экономике Москвы. Для закрепления этих тенденций в конце 1999 - начале 2000 года принимаются законы города Москвы о территориальных единицах с особым статусом, в том числе "Московском международном деловом центре "Москва-Сити".
В посланиях Президента Российской Федерации 2000-2002 годов одними из главных проблем были определены необходимость налоговой и судебной реформы, модернизация пенсионного и трудового законодательства, освобождение предпринимателей от административного гнета. Особое внимание уделялось укреплению вертикали государственной власти.
В соответствии с законодательством Дума начиная с 2000 года производит назначения на должности мировых судей, а также назначает (выбирает) представителей общественности в квалификационную коллегию судей города Москвы.
В развитие судебной системы в период 2000-2003 годов Думой принят ряд законов, регулирующих порядок организационно-правового, кадрового и материально-технического обеспечения деятельности мировых судей в городе Москве, а также создание судебных участков. Так, до 2008 года в городе действовало 384 судебных участка. В январе 2008 года в связи с изменением федерального законодательства, в целях снижения нагрузки на мировых судей и для упрощения доступа граждан к возможности защиты своих прав Дума увеличила количество судебных участков до 429.
В Послании Президента Российской Федерации от 18 апреля 2002 года отмечено, что без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом невозможно, поскольку именно на местном уровне есть огромный ресурс общественного контроля за властью.
В 2002 году Дума приняла закон об организации местного самоуправления в городе Москве, разработанный в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а также с положениями новой редакции Устава города Москвы. Закон учитывал особенности Москвы как города федерального значения, обусловленные необходимостью сохранения единства городского хозяйства, соблюдения принципа равных условий реализации прав жителей районов города на осуществление местного самоуправления.
Дальнейшее развитие законотворческая деятельность в этой области получила в законодательном закреплении перераспределения полномочий государственных органов власти и органов местного самоуправления, по мере расширения возможностей которых происходила передача на местный уровень новых государственных полномочий: по образованию и организации деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства; в сфере опеки и попечительства.
Стратегия развития местного самоуправления в городе Москве до 2010 года направлена на создание условий для дальнейшего совершенствования деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, а также на обеспечение реализации органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий города Москвы <1>. Обеспечение рационального распределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в городе Москве осуществляется с учетом сохранения единства городского хозяйства.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства Москвы от 27 ноября 2007 года № 1028-ПП "О Городской целевой программе государственной поддержки и развития местного самоуправления в городе Москве на 2008-2010 гг.".
Помимо этого в соответствии с законодательством проводится работа по подготовке квалифицированных кадров для местного самоуправления, повышению квалификации выборных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих, формированию его кадрового резерва, реализации действенной кадровой политики в муниципальных образованиях.
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (далее - Бюджетное послание Президента Российской Федерации) на 2002 год указывалось, что "Правительству Российской Федерации предстоит разработать Концепцию реформирования системы социальных льгот и выплат, предусмотрев при этом замену большинства категориальных льгот адресными формами социальной поддержки населения и ликвидацию ведомственных льгот. Особые условия труда отдельных категорий работников должны отражаться в форме денежных выплат".
Совершенствование системы адресной социальной защиты населения вошло в число приоритетов бюджетной политики города Москвы на 2002 год, что обусловило принятие в октябре 2001 года закона о потребительской корзине в городе Москве. В соответствии с этим законом Правительство Москвы стало ежеквартально утверждать величину прожиточного минимума в среднем на душу населения и по отдельным социально-демографическим категориям, что послужило основанием для индексации городских доплат.
К 2003 году благодаря воссозданию в стране единого правового пространства первоочередной задачей стало разграничение полномочий между центром и регионами. Федеральный закон от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" создал правовую основу для решения новой стратегической задачи (прежде всего в бюджетной сфере) - углубленной подготовки разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации.
22 августа 2004 года был принят Федеральный закон № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 122-ФЗ). После принятия этого Федерального закона (больше известного как "закон о монетизации льгот") в стране и городе началась системная работа по анализу и пересмотру в соответствии с новыми принципами разграничения предметов ведения и полномочий всего массива законодательства, связанного с бюджетным финансированием.
Еще до вступления в силу Федерального закона № 122-ФЗ Дума приняла закон, который определил меры социальной поддержки отдельных категорий москвичей и сохранил для них наиболее значимые льготы, предоставлявшиеся ранее федеральным законодательством и нормативными правовыми актами города Москвы. Кроме того, в 2005 году Дума приняла закон о дополнительных мерах социальной поддержки инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности в городе Москве. Принятие этих законов, а также социальная направленность бюджета города Москвы на 2005 год и последующие годы позволили избежать в Москве социальной напряженности и не допустить снижения уровня и качества жизни москвичей.
В Послании Президента Российской Федерации от 25 апреля 2005 года "задачей номер один" названо "повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению". В развитие Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", вступившего в силу с 1 февраля 2005 года, Думой был принят новый закон о государственной гражданской службе города Москвы. Закон урегулировал отношения, связанные с поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением, закрепил требования к служебному поведению и ограничения деятельности государственного служащего, несоблюдение которых может послужить основанием для его увольнения.
В 2005-2006 годах Дума законодательно обеспечила структурные изменения экономики города. Были приняты законы о лицензировании и декларировании розничной продажи алкогольной продукции, новые редакции законов о землепользовании в городе Москве, о взаимодействии органов государственной власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями, а также законы о продовольственной безопасности города Москвы, об основах управления собственностью города Москвы, об имущественной казне города Москвы.
На ближайшие годы безусловными приоритетами признаны электроэнергетика и рациональное использование природных ресурсов. При этом в Бюджетном послании Президента Российской Федерации от 30 мая 2006 года говорилось о том, что разграничение полномочий между уровнями публичной власти в основном завершено и теперь следует обеспечить неукоснительное соблюдение принципа разграничения ответственности за принимаемые решения и безусловного исполнения закрепленных за соответствующими бюджетами расходных обязательств, а в Послании Президента Российской Федерации от 26 апреля 2007 года отмечено, что модернизация российской экономики невозможна без подъема отечественной науки.
К законодательному решению поставленных задач Дума приступила заблаговременно. Еще в 2006 году был принят закон об энергосбережении в городе Москве, обеспечивающий создание правовых, экономических и организационных условий для эффективного использования и сбережения энергетических ресурсов, а также конкретизации и углубления положений Федерального закона от 3 апреля 1996 года № 28-ФЗ "Об энергосбережении" применительно к условиям энергопотребления в городе Москве. Кроме того, Дума законодательно утвердила Программу комплексного развития системы электроснабжения города Москвы на 2006-2010 годы и инвестиционные программы развития и модернизации инфраструктуры электроснабжения города, направленные на устранение сложившихся диспропорций в развитии городской электроэнергетики и обеспечение дополнительных потребностей развивающейся городской экономики.
В сентябре 2005 года Президент Российской Федерации В.В. Путин определил повышение качества жизни граждан России как ключевой вопрос государственной политики и выступил с инициативой реализации масштабных программ в области жилищной политики, здравоохранения, образования и сельского хозяйства, которые получили статус национальных проектов. И уже в Послании Президента Российской Федерации от 26 апреля 2007 года, Бюджетном послании Президента Российской Федерации от 23 июня 2008 года констатировалось, что начатая реализация приоритетных национальных проектов принесла ряд значимых результатов.
В реализации общероссийских национальных проектов, которые можно считать своеобразными инвестициями в человека, в будущее России, наиболее зримо проявился созидательный потенциал законодательства города Москвы.
Начиная с 2006 года в бюджете города Москвы на очередной финансовый год предусматривается статья об особом порядке финансирования расходов, связанных с участием города в реализации национальных проектов.
В рамках национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", стартовавшего в 2006 году и рассчитанного на 6 лет, предусмотрено обеспечить строительство на территории города Москвы жилых домов общей площадью 4800 тыс. кв. метров, а также привлечь на эти цели не менее 100 млрд. рублей средств инвесторов. Планируется увеличить строительство жилья по социальным программам за счет всех источников финансирования и целевых субсидий на 19% - до 2234 тыс. кв. метров, в том числе по программе "Молодой семье - доступное жилье" - до 370 тыс. кв. метров, по программе социальной ипотеки - до 200 тыс. кв. метров. К концу 2010 года для решения общегородских социальных задач будет выделено 11,360 млн. кв. метров жилья, что позволит улучшить жилищные условия 198 тыс. семей москвичей.
В те же годы существенные изменения претерпело жилищное законодательство Москвы, которое приводилось в соответствие с Жилищным кодексом Российской Федерации. Сохраняя социальную ориентированность жилищного законодательства города Москвы, Дума приняла законы о порядке признания граждан малоимущими в целях постановки их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве.
Среди условий, необходимых для повышения качества жизни москвичей, особое значение приобретает стартовавший 1 января 2006 года приоритетный национальный проект "Здоровье".
Городская целевая программа развития здравоохранения "Столичное здравоохранение" обеспечивает выполнение государственных гарантий по оказанию населению бесплатной медицинской помощи. В 2007 году в Москву осуществлена поставка диагностического оборудования для 178 амбулаторно-поликлинических учреждений на сумму 311,5 млн. рублей, а также 119 автомобилей скорой помощи на сумму 87 млн. рублей. В городских лечебных учреждениях развиваются высокотехнологичные виды медицинской помощи, они стали доступнее жителям столицы. Осуществляется централизованная закупка дорогостоящих расходных материалов и новейшей аппаратуры. Большое внимание уделяется медицинскому обеспечению инвалидов и ветеранов. Во всех поликлиниках города создан реестр ветеранов войн. Все инвалиды обеспечены необходимыми для лечения лекарственными препаратами.
В результате выполнения комплекса мероприятий данной программы достигнуты определенные положительные сдвиги в состоянии здоровья населения города Москвы.
В рамках приоритетного национального проекта "Образование" в Москве в настоящее время действует Городская целевая программа развития образования "Столичное образование-4", направленная на поиск внутренних источников развития, рационального использования накопленного инновационного потенциала образования и потенциала его социальных партнеров.
В 2007 году в Москве было введено в эксплуатацию 101 дошкольное образовательное учреждение, 24 общеобразовательные школы, построен медицинский центр МГУ им. М.В. Ломоносова. В 2008 году законом о бюджете города Москвы на развитие образовательной системы выделено 29,9 млрд. рублей. При этом одним из главных направлений является внедрение современных образовательных технологий, среди которых разработка и размещение в открытом доступе в сети Интернет информационных образовательных ресурсов, подключение школ к сети Интернет, приобретение и поставка в образовательные учреждения компьютерного оборудования.
Москва активно участвует и в реализации приоритетного национального проекта "Развитие агропромышленного комплекса". Доля города в его осуществлении составляет 10-15% и включает комплекс мер по развитию агропромышленных холдингов, обеспечивающих поставку сельхозпродукции и продовольствия в Москву, организацию работы по консолидации городской и федеральной финансовой поддержки агропромышленных холдингов, реализующих инвестиционные проекты по развитию ресурсной базы для производства продукции животноводства.
Органы государственной власти города Москвы крайне заинтересованы в развитии собственного сельхозпроизводства, поскольку необходимо обеспечивать продуктами питания (с учетом гостей столицы) более 13 млн. человек, или 9% российского населения. В сутки город потребляет более 27 тыс. тонн продовольствия (более 10 млн. тонн в год). Учитывая чрезвычайную важность обеспечения города продуктами питания, Дума приняла закон о продовольственной безопасности города Москвы.
В целях выполнения приоритетных национальных проектов Дума совместно с Мэром Москвы и Правительством Москвы проводит последовательную работу по реализации в московском законодательстве положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации и Жилищного кодекса Российской Федерации с учетом статуса Москвы как столицы России и крупнейшего мегаполиса.
Накопленный Думой опыт законотворческой работы позволяет добиваться высокого качества законов города Москвы. С 1994 года из 831 принятого Думой закона судами были признаны противоречащими федеральному законодательству в части отдельных норм 18 законов, а полностью - только 5.
За время работы Думы Прокуратура города Москвы внесла 34 представления и протеста на законы города Москвы, из которых 6 были отклонены комиссиями Думы, а в соответствии с остальными внесены изменения в законодательные акты.
Органы Министерства юстиции Российской Федерации представили в Думу 130 экспертных заключений на законы города Москвы, из них 101 было отклонено комиссиями Думы как необоснованное, а на основании остальных в законы города Москвы были внесены необходимые изменения в рамках плановой работы Думы по систематизации законодательства.
В докладе Думы "О состоянии законодательства города Москвы" по итогам 2007 года отмечалось, что установленные судами, Прокуратурой города Москвы и органами Минюста России противоречия между московским и федеральным законодательством во многих случаях являлись следствием опережающего правового регулирования Москвой вопросов, отнесенных к предметам совместного ведения. Однако в конституционно-правовом смысле противоречий в правоприменительной практике не могло быть. Согласно статье 76 Конституции Российской Федерации в случае противоречия между федеральным законом и иным изданным актом, в том числе законом субъекта Российской Федерации, по предметам ведения Российской Федерации или совместного ведения действует федеральный закон.
Характерно, что некоторые законы города Москвы или их отдельные нормы, признанные судом противоречащими федеральному законодательству, в последующем служили примером для урегулирования правоотношений на федеральном уровне. К числу таких законов относится, например, Закон города Москвы от 16 июня 1999 года № 24-62 "Об особенностях приватизации жилых помещений в квартирах коммунального заселения".
Наглядным примером опережающего законодательного регулирования Думой актуальных для Москвы вопросов является Закон города Москвы от 7 декабря 2001 года № 69 "О городском минимуме оплаты труда". По заявлению Прокурора города Москвы решением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 5 июня 2002 года этот закон был признан противоречащим федеральному законодательству. Суд исходил из того, что закон, принятый по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Трудовому кодексу Российской Федерации, согласно которому минимальный размер оплаты труда устанавливается одновременно на всей территории Российской Федерации федеральным законом. Следовательно, исключается возможность введения законодательным собранием субъекта Российской Федерации иного минимального размера оплаты труда.
Не согласившись с этим доводом, Дума в декабре 2002 года обратилась в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом, в котором она просила подтвердить конституционность данного закона города Москвы в части компетенции города Москвы как субъекта Российской Федерации устанавливать более высокий уровень прав и гарантий работникам по сравнению с федеральным регулированием.
1 октября 2003 года был принят Федеральный закон № 127-ФЗ "О внесении изменения и дополнений в Федеральный закон "О минимальном размере оплаты труда", в котором подтверждалось право субъектов Российской Федерации, за исключением дотационных, при соблюдении определенных условий устанавливать в своих законах более высокий размер минимальной заработной платы. Конституционный Суд Российской Федерации производство по делу прекратил, учитывая, что основания, в связи с которыми оспариваемый закон был признан не подлежащим применению, отсутствуют, а поставленные в запросе Думы вопросы о пределах законодательных полномочий субъекта Российской Федерации в данной сфере разрешены законодательным путем.
Проводимый Думой мониторинг соответствия московского законодательства федеральному, судебный контроль и прокурорский надзор позволяют свести к минимуму возникновение коррупциогенных факторов в законах города Москвы.
Правовую основу работы Думы в этом направлении составляют Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Закон города Москвы от 14 декабря 2001 года № 70 "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы", указ Мэра Москвы от 13 февраля 2006 года № 11-УМ "О методических правилах подготовки проектов законов города Москвы".
Организация антикоррупционной работы осуществляется в Думе по нескольким направлениям.
При подготовке проектов законов обеспечивается их открытое обсуждение, прежде всего в комиссиях Думы. В этом обсуждении принимают участие не только депутаты, но и специалисты - представители органов исполнительной власти города Москвы, прокуратуры, Министерства юстиции Российской Федерации, научных учреждений, общественности.
Анализ правовых актов города Москвы на предмет их коррупциогенности в соответствии с Положением о комиссиях Московской городской Думы, утвержденным постановлением Московской городской Думы от 19 апреля 2006 года № 120, относится к полномочиям комиссии по законодательству, которая обеспечивает взаимодействие Думы с соответствующими государственными органами.
Комиссия проделала большую работу по кодификации законодательства Москвы, устанавливающего ответственность за административные правонарушения, и после принятия Думой соответствующего закона с января 2008 года в городе действует Кодекс об административных правонарушениях города Москвы.
Кодификация - это не только один из эффективных способов устранения законодательных пробелов и противоречий, являющихся коррупциогенными факторами, но и переход к законодательству более высокого качества. Кодификация законодательства города Москвы сделала его более доступным для населения, упростила его применение. Своеобразным итогом работы в данном направлении является то, что в настоящее время кроме Кодекса об административных правонарушениях города Москвы действуют также Избирательный кодекс города Москвы и Градостроительный кодекс города Москвы. Перспективным направлением кодификации может стать разработка и принятие Кодекса об образовании в городе Москве и Жилищного кодекса города Москвы.
В соответствии с постановлением Правительства Москвы от 19 апреля 2005 года № 238-ПП "О совершенствовании законотворческой деятельности органов исполнительной власти города Москвы" концепции проектов законов города Москвы, а впоследствии и сами проекты законов, разработанные органами исполнительной власти, перед внесением в Думу рассматриваются на заседании Правительства Москвы, в работе которого принимают участие и депутаты Думы.
На законопроекты, внесенные депутатами Думы, поступают заключения полномочного представителя Мэра Москвы в Московской городской Думе, а в ряде случаев, установленных законодательством, - Мэра Москвы.
Статья 8 Закона города Москвы "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы" требует, чтобы в пояснительной записке к проекту закона содержались социально-экономическое и правовое обоснование необходимости его принятия, прогноз последствий принятия закона города Москвы. Это требование обязывает разработчиков проектов законов предвидеть возможность возникновения коррупциогенных факторов и принимать меры для их исключения.
В статье 24 указанного Закона сказано, что текст закона города Москвы должен быть точным и лаконичным, исключающим двусмысленные толкования. Соблюдение этих и других требований Закона проверяется при подготовке заключений Государственно-правового управления Аппарата Думы на вносимые в Думу проекты законов, при этом основная задача заключений состоит в установлении соответствия рассматриваемого проекта закона города Москвы Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, Уставу города Москвы и другим законам города Москвы.
Кроме того, на все законопроекты, внесенные в Думу, поступают заключения Прокуратуры города Москвы, которая также определяет соответствие проектов федеральному законодательству. Проекты законов города Москвы направляются Думой и в Управление Минюста России по Центральному федеральному округу для проведения соответствующей юридической экспертизы.
Определенный вклад в антикоррупционную работу в процессе законотворчества вносит Контрольно-счетная палата Москвы, которая проводит экспертизу отдельных законов и проектов законов города Москвы, а также представляет в Думу акты о проведенных проверках по исполнению бюджета города Москвы, в том числе органов исполнительной власти города Москвы.
Особым направлением в деятельности Думы является правовой мониторинг законодательства города Москвы, в процессе которого проводится обобщение информации о практике применения московских законов, поступающей из всех источников. Полученная информация размещается в "паспортах законов города Москвы", к которым обеспечен открытый доступ всем пользователям официального сайта Думы. Аппаратом Думы осуществляется ежемесячный интерактивный опрос граждан по конкретным законам города Москвы. Итоговой формой мониторинга законодательства в 2007 году стал доклад Московской городской Думы "О состоянии законодательства города Москвы".
Раздел II. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
ГОРОДА МОСКВЫ
1. Законодательство о статусе города Москвы
в составе Российской Федерации
Новой вехой в современной истории Москвы является 12 декабря 1993 года - день принятия всенародным голосованием Конституции Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации и Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 года № 4802-I "О статусе столицы Российской Федерации" определили особый статус города Москвы как города федерального значения, субъекта Российской Федерации, административного центра Московской области, столицы России.
Под статусом столицы Российской Федерации понимается правовое положение города Москвы, обусловленное законодательно установленными особенностями прав и обязанностей федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти города Москвы в связи с осуществлением городом Москвой функций столицы Российской Федерации.
Такой правовой статус означает, что Москва обладает широкими полномочиями для самостоятельного решения вопросов развития города, улучшения качества жизни его населения, международного сотрудничества.
1.1. Устав города Москвы
Базовым элементом столичного правового поля является Устав города Москвы - акт конституционного законодательства, консолидирующая основа эффективного взаимодействия ветвей государственной власти и органов местного самоуправления столицы. Устав города Москвы был принят 28 июня 1995 года. Однако во второй половине 90-х годов федеральное законодательство, регулирующее вопросы организации и деятельности органов власти в субъектах Российской Федерации, претерпело кардинальные изменения. На смену разрозненному, фрагментарному правовому регулированию пришла строгая система федеральных законов, подробно регламентирующих статус и функционирование органов власти каждого субъекта Российской Федерации, в том числе и города Москвы. Учитывая это, 13 июля 2001 года Дума приняла Закон города Москвы, внесший изменения и изложивший Устав города Москвы в новой редакции, сохранив традиции эффективного правового регулирования всей многогранной жизни города на благо москвичей и всех россиян в целом.
Первые главы Основного закона города определяют общие положения, предметы ведения и территориальное деление Москвы. Затем следуют главы, устанавливающие финансово-экономическую основу жизни столицы, - отношения собственности и земельно-имущественные отношения, бюджетно-финансовую систему. Третий блок составляют главы, посвященные законодательной, исполнительной и судебной власти города Москвы, правоохранительным органам, вопросам организации местного самоуправления, а также формам непосредственного участия населения города в осуществлении власти. Наконец, отдельный блок составляют главы, посвященные статусу города Москвы как столицы Российской Федерации и обусловленным этим статусом вопросам осуществления Москвой международных, внешнеэкономических и межрегиональных связей.
Позднее некоторые положения Устава города Москвы приводились в соответствие с изменяющимся федеральным законодательством.
Так, необходимость совершенствования системы правовых актов города Москвы, а также уточнения терминологии базового закона столицы обусловила принятие Закона города Москвы от 22 октября 2008 года № 48 "О внесении поправок в Устав города Москвы".
В соответствии с принятым документом введен институт Уполномоченного по правам человека в городе Москве, обладающего правом законодательной инициативы по вопросам его ведения. Деятельность Уполномоченного по правам человека в городе Москве регламентируется законом, а назначение его на должность и освобождение от должности находятся в сфере компетенции Думы.
До пяти лет увеличен срок полномочий Мэра Москвы и Думы, при этом увеличение срока полномочий не распространяется на действующего Мэра Москвы и депутатов Думы, избранных на период 2005-2009 годов.
В связи с частыми изменениями федерального законодательства, регулирующего деятельность должностных лиц субъектов Российской Федерации, нормы об ограничениях и запретах в отношении Мэра Москвы и депутатов Думы изложены в виде общих требований со ссылкой на действующее законодательство.
В Устав города Москвы также внесены поправки, касающиеся бюджетной системы, бюджетного процесса, бюджета города Москвы, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда города Москвы.
1.2. Герб, гимн, флаг, праздники
Наличие государственных символов является важным элементом конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, одним из средств его самоидентификации как равноправного региона, неделимой части государства.
Столица Российской Федерации - город Москва - учредила собственные герб, флаг и гимн. Законом города Москвы от 11 июня 2003 года № 39 "О гербе города Москвы" с учетом многовековой традиции установлены описание герба и порядок его использования. Герб является официальным государственным символом столицы. Законом определены требования к его воспроизведению, порядок совместного использования герба города Москвы и иных гербов (геральдических знаков), а также детальное регулирование порядка его официального использования.
Исходя из преемственности исторических традиций Думой были приняты Закон города Москвы от 11 июня 2003 года № 38 "О флаге города Москвы", установивший флаг столицы, его описание, порядок его воспроизведения и использования, а также Закон города Москвы от 24 ноября 2004 года № 78 "О Знамени города Москвы" - официальном государственном символе столицы. Позднее в Закон вносились изменения, в частности, было установлено место постоянного хранения Знамени города Москвы - Белый зал Правительства Москвы (ул. Тверская, д. 13).
Гимном Москвы является музыкально-поэтическое произведение, созданное на основе песни И.О. Дунаевского на стихи М.С. Лисянского и С.И. Аграняна "Моя Москва". Музыкальная редакция, партитуры и порядок официального исполнения гимна утверждены Законом города Москвы от 14 июля 1995 года № 15-51 "О гимне города Москвы".
Порядок создания и использования государственной символики в столице определен Законом города Москвы от 11 июня 2003 года № 40 "О государственной и муниципальной символике в городе Москве". Государственную символику города Москвы составляют: официальные государственные символы города Москвы; официальные государственные символы административных округов; архитектурно-мемориальные символы и словесные символы города Москвы. Сохранена обязательная геральдическая экспертиза, предшествующая официальному утверждению гербов и флагов муниципальных образований.
В соответствии с Законом в столице в целях систематизации официальных символов и знаков ведется Геральдический реестр города Москвы. Данный Реестр ведет Геральдическая комиссия города Москвы, в состав которой входят представители научных, культурно-просветительских и общественных организаций, связанных с вопросами геральдики, а также ответственные работники органов исполнительной власти города.
Геральдическая комиссия проводит единую городскую политику в сфере создания государственной и муниципальной символики, контролирует ее использование. К функциям этой комиссии относятся также проведение упомянутой выше экспертизы проектов официальных государственных символов Москвы, административных округов и муниципальных образований столицы, а также знаков отличия, согласование использования официальной символики города Москвы государственными органами на бланках, печатях, фасадах зданий, в помещениях, на вывесках, в художественном оформлении города.
Закон города Москвы от 19 ноября 2003 года № 74 "О должностных знаках Мэра Москвы и Председателя Московской городской Думы" установил статус, описание, изображение, определил порядок вручения и хранения, закрепил правила использования должностных знаков Мэра Москвы и Председателя Московской городской Думы при проведении торжественных мероприятий и церемоний. В связи с изменением порядка наделения полномочиями Мэра Москвы Закон был скорректирован - полномочиями по вручению должностного знака Мэру Москвы был наделен Председатель Московской городской Думы.
Для закрепления традиций, сложившихся в период становления новой государственности, основанной на принципах права и демократии, после обсуждения общественностью столицы Дума приняла Закон города Москвы от 22 сентября 2004 года № 56 "О праздниках города Москвы", установивший новые праздники столицы: День города Москвы - первая суббота сентября, День Московского университета (Татьянин день) - 25 января, День герба и флага города Москвы - 6 мая.
1.3. Награды. Почетные звания
Награды и почетные звания города Москвы - высшая форма признания заслуг и поощрения лиц и организаций за достижения в социально-экономическом и культурном развитии столицы.
На урегулирование отношений, связанных с учреждением наград и присвоением почетных званий города Москвы, направлен Закон города Москвы от 5 сентября 2001 года № 38 "О наградах и почетных званиях города Москвы".
В целях совершенствования норм Закона в него вносились изменения, в соответствии с которыми учрежден Почетный знак "За заслуги в развитии законодательства и парламентаризма" - высший знак отличия за вклад в основополагающую деятельность законодательного и представительного органа государственной власти. Внесенные изменения продолжили традиции парламентаризма города Москвы, которые начали складываться еще с середины XIX века. Граждане, посвятившие себя служению идее и практике парламентаризма, заслуживают особого внимания и поощрения со стороны общества и власти.
Законом установлены почетные звания, которые присваиваются за высокое мастерство в профессиональной деятельности по 21 профессии. Принимая во внимание значимость эффективной работы аварийно-спасательных служб для жизни города и его жителей, в целях повышения престижа и социального статуса спасателей Закон дополнен новым почетным званием - "Почетный спасатель города Москвы".
Закон также учредил новую награду города Москвы - Почетный знак "Родительская слава города Москвы". В отличие от наград, присуждаемых в годы советской власти для поощрения матерей, данный Почетный знак является наградой семейной, поощряющей и мать, и отца. Жители города Москвы, удостоенные Почетного знака "Родительская слава города Москвы", получают денежную премию в размере 150 тыс. рублей.
Исторические традиции восстановлены и в отношении института почетного гражданства. Званием "Почетный гражданин города Москвы", впервые присужденным Московской думой в 1866 году, отмечались "немногие избранные деятели на административном или общественном поприще, долговременным и полезным служением городу удостоившиеся такой чести или какими-либо особыми государственными или общественными заслугами приобретшие право на признательность со стороны московских граждан". До 1917 года, когда эта традиция была неоправданно прервана, почетными гражданами Москвы были избраны Московской думой и утверждены указами императора или Временным правительством 12 человек.
Принятый Думой Закон города Москвы от 25 января 1995 года № 3-9 "О Почетном гражданине города Москвы" восстановил звание "Почетный гражданин города Москвы", установил его статус и порядок присвоения. Данное звание учреждено в целях признания выдающихся заслуг граждан перед столицей, поощрения личной деятельности, направленной на пользу города, обеспечение его благополучия и процветания. Звание "Почетный гражданин города Москвы" присваивается Думой персонально гражданам Российской Федерации и иностранным гражданам и не может быть отозвано. Основаниями для присвоения лицу звания "Почетный гражданин города Москвы" являются многолетняя эффективная благотворительная, меценатская деятельность, совершение мужественных поступков во благо жителей города Москвы, а также получившие широкое признание у жителей города Москвы заслуги в области государственной, муниципальной, политической, научной, культурной, хозяйственной, общественной или иной деятельности с выдающимися результатами для Российской Федерации и города Москвы.
Позднее в документ вносились изменения, уточняющие порядок присвоения данного звания.
1.4. Территориальное устройство
В начале XX века Москва была поделена на 18 исторически сложившихся районов города, имевших собственное полицейское управление и пожарную охрану. Такое деление просуществовало до Октябрьской революции и вплоть до 30-х годов, при этом оно официально сочеталось с введенным после революции делением Москвы на районы. При относительно стабильной внешней границе города после 1917 года число районов постепенно сокращалось и к 1920 году их оставалось шесть: Басманный, Замоскворецкий, Пресненский, Хамовнический, Сокольнический и Рогожско-Симоновский.
В последующие годы число районов незначительно росло, а в 1936 году их стало 23, одновременно существенно изменился и принцип их наименования.
Город рос, в него включались новые территории, увеличивалось количество районов. В 1960 году административные границы Москвы, долгое время находившейся в границах малого кольца Московской железной дороги, были значительно расширены, в состав столицы вошло сразу несколько подмосковных населенных пунктов и прилегающие к ним территории. В 1963 году у Москвы появился свой анклав на территории Московской области - город Зеленоград. В 60-е годы продолжалась массовая застройка новых территорий, и к моменту административно-территориальной реформы города в 1991 году в Москве было 33 района (включая город Зеленоград).
Для организации эффективного управления всеми сферами городского хозяйства необходимо было установить новое территориальное деление Москвы, для чего был принят Закон города Москвы от 5 июля 1995 года № 13-47 "О территориальном делении города Москвы". Законом определены такие территориальные единицы, как районы, административные округа и другие части территории города, дано описание их границ, закрепленных городскими правовыми актами. Москва разделена на 10 административных округов, включая город Зеленоград, а их составными частями являются районы.
Постановлением Московской городской Думы от 5 июля 1995 года № 47 Закон был введен в действие с момента опубликования и отменено прежнее административно-территориальное деление - на территории города Москвы были упразднены районы, поселки, села, деревни.
Изменившиеся федеральное и московское законодательство, а также практика применения Закона обусловили неоднократное внесение в него изменений, которые привели в соответствие с Общемосковским классификатором улиц Москвы издания 1999 года наименования ряда московских улиц, упоминаемых в действующих правовых актах, и уточнили существующие описания границ районов города Москвы.
Развитие территории города Москвы и городской транспортной сети выявило проблему упорядочения названий территориальных единиц и улиц. Закон города Москвы от 8 октября 1997 года № 40-70 "О наименовании территориальных единиц, улиц и станций метрополитена города Москвы" создал правовые основы обеспечения единого и стабильного порядка присвоения наименований территориальным единицам, улицам и станциям метрополитена, их употребления с учетом сохранения и развития историко-культурных традиций города Москвы. Законом определены исключительные случаи изменения названий различных объектов и порядок присвоения улицам имен, фамилий известных жителей столицы, граждан России и зарубежных стран.
В Закона было внесено изменение, связанное с приведением ее в соответствие с поправками, внесенными в Устав города Москвы.
1.5. Международные и межрегиональные связи
Органы государственной власти и управления города Москвы активно взаимодействуют с органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органами власти субъектов иностранных государств, международными и отечественными коммерческими и некоммерческими организациями.
В 2007 году международное сотрудничество осуществлялось в общей сложности со 190 партнерами - городами, регионами, государствами. Более чем с половиной из них сотрудничество носит регулярный характер и опирается на соответствующую договорную основу. Основными принципами при осуществлении международных связей являются содействие социально-экономическому развитию города и использование зарубежного опыта в интересах Москвы.
В ряде городов зарубежья - Риге, Софии, Севастополе, Ереване - действуют московские культурно-деловые центры "Дом Москвы". Это представительства столицы, осуществляющие многопрофильную деятельность, основной задачей которых является обеспечение эффективного сотрудничества органов государственной власти города, организаций и предприятий Москвы с зарубежными партнерами в экономической, научно-технической, культурной и гуманитарной областях. В настоящее время строительство таких центров ведется в Астане и планируется в Вильнюсе.
Одним из результатов международного сотрудничества органов государственной власти Москвы стал рост инвестиций в экономику столицы - в 2007 году их объем составил более 60% общего объема инвестиций, поступивших в Российскую Федерацию.
Межрегиональное сотрудничество является важным фактором развития экономики и культуры Российской Федерации. Укрепление межрегиональных интеграционных связей стимулирует взаимовыгодные инвестиции, внедрение инноваций, более эффективное в масштабах страны разделение труда и рост его производительности, поддержку отечественного производителя и в конечном итоге способствует повышению уровня жизни москвичей и жителей всей страны.
Основой для развития международного, межрегионального, внешнеэкономического сотрудничества столицы являются договоры и соглашения - составная часть правовой системы города.
Для регулирования отношений, возникающих из договоров и соглашений, заключаемых органами государственной власти города Москвы вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, был принят Закон города Москвы от 28 марта 2001 года № 11 "О договорах и соглашениях города Москвы", регулирующий широкий спектр договорных отношений, за исключением договоров и соглашений по городским государственным заказам и по вопросам местного (районного) значения. Позднее Закон приводился в соответствие с изменяющимся федеральным и городским законодательством.
2. Законодательство об организации государственной
власти и местного самоуправления в городе Москве
В соответствии с Уставом города Москвы источником власти в городе являются жители города Москвы. Они осуществляют свою власть непосредственно, а также через городские органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Высшим и единственным законодательным (представительным) органом городской государственной власти является Московская городская Дума.
Высшим должностным лицом города Москвы, возглавляющим высший городской исполнительный орган государственной власти - Правительство Москвы, является Мэр Москвы.
Судебную власть в Москве осуществляют федеральные суды и мировые судьи субъекта Российской Федерации - города Москвы.
Реализуя конституционные положения о демократическом федеративном правовом и социальном государстве, городские органы государственной власти последовательно проводят политику, направленную на устойчивое развитие экономики города, обеспечение социальной безопасности населения, придание городу современного облика. При этом все действия городских органов государственной власти осуществляются строго в правовых рамках, устанавливаемых федеральным законодательством и законами города Москвы.
2.1. Законодательная власть
Московская городская Дума - постоянно действующий законодательный орган государственной власти города Москвы - обладает правами юридического лица. Депутатский корпус столицы в составе 35 депутатов будет избираться сроком на пять лет. В структуру Думы входят 18 комиссий и рабочие группы. В целях организации деятельности специалистов, привлекаемых к разработке и обсуждению проектов нормативных правовых актов, при Думе образованы постоянно действующие экспертные советы, созданные в соответствии с направлениями деятельности комиссий.
Задачи рассмотрения и оценки поступающих в Думу предложений по совершенствованию законодательства в области прав и законных интересов молодежи, формирования правовой и политической культуры молодежи, повышения ее интереса к работе Думы решает организованная при столичном парламенте на общественных началах Молодежная палата. Она формируется на срок полномочий депутатов Думы очередного созыва на добровольной основе и состоит из 50 человек.
Принципы организации и функционирования законодательной власти столицы закреплены Уставом города Москвы. Дальнейшее развитие и конкретизацию они получили в ряде нормативных правовых актов.
Основной задачей Думы является регулирование общественных отношений путем принятия законодательных актов города. Отношения, связанные с принятием законов города Москвы и постановлений Думы, определены Законом города Москвы от 14 декабря 2001 года № 70 "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы". Закон установил предметы регулирования законов города Москвы и постановлений Думы, закрепил право законодательной инициативы за ее субъектами в городе Москве, определил основные этапы законотворческой работы. Практика применения данного Закона, а также необходимость приведения его в соответствие с меняющимся федеральным и городским законодательством обусловили неоднократное внесение в него соответствующих изменений.
Так, в 2006 году из предметов регулирования нормативных правовых актов города Москвы были исключены порядок и дата выборов Мэра Москвы, из круга субъектов законодательной инициативы - рабочие группы Думы. Уточнено, что право законодательной инициативы председателей Московского городского суда, Арбитражного суда города Москвы и Уставного суда города Москвы, Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве распространяется только на предметы их ведения. В Закон также были внесены изменения, направленные на совершенствование законотворческой деятельности.
Детализирует положения Закона города Москвы "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы" Закон города Москвы от 11 декабря 2002 года № 64 "О гражданской законодательной инициативе в городе Москве", регулирующий отношения, связанные с реализацией в Думе права гражданской законодательной инициативы. Право на нее принадлежит жителям города Москвы - гражданам Российской Федерации, избирателям, проживающим в столице. Они реализуют это право путем внесения от имени не менее 50 тыс. жителей города Москвы в Думу петиции с предложением о принятии, изменении или отмене закона города Москвы и соответствующего проекта закона города Москвы. Данный Закон ликвидировал пробел в городском законодательстве и позволил приступить к работе над законодательными инициативами жителей столицы, поступающими в Думу.
Уставом города Москвы к полномочиям Думы отнесено осуществление контрольных функций. Важным направлением работы законодательного собрания является осуществление контроля за соблюдением законности в столице. Одной из его форм является депутатский запрос - специальный вид обращения депутата к государственным органам или должностным лицам с просьбой дать официальное разъяснение по вопросам, имеющим общественное значение, по фактам нарушения городского законодательства. Закон города Москвы от 22 ноября 1995 года № 24 "О порядке внесения и рассмотрения депутатского запроса" определил особенности депутатского запроса, порядок его внесения и рассмотрения. Принятый Закон позволил повысить ответственность исполнительных органов власти, увеличил степень реализации контрольных функций Думы, способствовал получению полной и достоверной информации по интересующим депутатов проблемам. Для приведения данного документа в соответствие с изменившимся столичным законодательством в него вносились соответствующие коррективы. Так, в целях повышения статуса запроса депутата Думы было определено, что депутатский запрос как особая форма письменного обращения применяется в тех случаях, когда обычное письменное обращение не дало возможность получить запрашиваемую информацию. Кроме того, был установлен перечень лиц, в адрес которых может быть направлен депутатский запрос, откорректирован срок ответа на депутатский запрос - предусмотрена возможность согласования срока предоставления ответа с автором запроса.
Направленный на реализацию права законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначать двух представителей в квалификационную комиссию при адвокатской палате субъекта Российской Федерации Закон города Москвы от 23 октября 2002 года № 52 "О представителях Московской городской Думы в квалификационной комиссии при Адвокатской палате города Москвы" определил требования к представителям Думы в этой комиссии, порядок их избрания и основания для досрочного прекращения полномочий. В Закон вносились изменения - был уточнен процесс формирования общего списка кандидатов на избрание представителями Думы в квалификационной комиссии при Адвокатской палате города Москвы и подготовки соответствующего проекта постановления, а также закреплено положение об информировании представителями Думы депутатов столичного парламента о своей работе.
2.2. Исполнительная власть
Необходимой составной частью публичной власти является власть исполнительная, принципы организации и функционирования которой в столице также закреплены Уставом города Москвы. Данные принципы были конкретизированы в ряде принятых Думой нормативных правовых актов.
Высшим постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной власти города, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность других органов исполнительной власти города Москвы, является Правительство Москвы.
Высшим должностным лицом города Москвы, возглавляющим Правительство Москвы, является Мэр Москвы.
Порядок организации и деятельности Правительства Москвы был установлен Законом города Москвы от 26 февраля 1997 года № 5 "О Правительстве Москвы", принятым Думой по представлению Мэра Москвы.
Правительство Москвы правомочно решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению исполнительной власти города Москвы - субъекта Российской Федерации, кроме тех, которые входят согласно федеральному законодательству и законодательству города Москвы в компетенцию федеральных органов исполнительной власти и Мэра Москвы. Правительство Москвы осуществляет обширные полномочия в сфере экономики, городского хозяйства, градостроительства и землепользования, природопользования и охраны окружающей среды, социальной сфере, в сфере развития международных, внешнеэкономических и межрегиональных связей, обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью.
В структуру органов исполнительной власти города Москвы, подведомственных Правительству Москвы, входят отраслевые и функциональные органы исполнительной власти города, которые осуществляют исполнительно-распорядительные функции в определенных отраслях и сферах деятельности города. Для координации деятельности органов исполнительной власти города, подведомственных Правительству Москвы, могут создаваться комплексы городского управления.
Коррективы федерального законодательства, регламентирующего разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, перечень вопросов местного значения муниципальных образований, а также Устава города Москвы кардинальным образом изменили перечень полномочий Правительства Москвы и существенно затронули вопросы организации и деятельности высшего органа исполнительной власти города. В связи с этим возникла необходимость подготовки новой редакции закона о Правительстве Москвы. Закон города Москвы от 20 декабря 2006 года № 65 "О Правительстве Москвы" изменил порядок формирования органов исполнительной власти, внес поправки в статью о взаимодействии Правительства Москвы с Думой. В нем определены статус и правовая основа деятельности Правительства Москвы, отдельной статьей представлена система подведомственных ему органов исполнительной власти.
В 2008 году в Закон были внесены коррективы. К полномочиям Правительства Москвы было отнесено право осуществления государственных заимствований от имени города Москвы, а также определено, что в состав бюджетной системы столицы входит только один территориальный государственный внебюджетный фонд. Кроме того, с 1 января 2009 года полномочия по утверждению долгосрочных целевых программ мегаполиса возлагаются на Правительство Москвы. Основные полномочия Правительства Москвы в сфере экономики расширены положениями о содействии развитию среднего предпринимательства и праве определять порядок, сроки и размеры отчислений части прибыли государственных унитарных предприятий. В сфере городского хозяйства полномочия Правительства Москвы дополнены общей нормой об обеспечении развития транспортной системы города, в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды - полномочиями в сфере регулирования недропользования.
К основным полномочиям Правительства Москвы в социальной сфере относится взаимодействие с негосударственными некоммерческими организациями и общественными объединениями, играющими заметную роль в решении общественно значимых проблем города.
В целях дальнейшего развития системы взаимодействия и расширения механизмов поддержки деятельности общественных объединений в реализации ими социально значимых программ, упрочения институтов гражданского общества, а также в связи с необходимостью приведения законодательства города Москвы в соответствие с федеральным законодательством принят Закон города Москвы от 12 июля 2006 года № 38 "О взаимодействии органов государственной власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями", призванный заменить одноименный Закон города Москвы от 12 апреля 2000 года № 8. Законодательный акт, принятый в 2006 году, более широко представляет формы взаимодействия органов государственной власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями, деятельность которых соответствует основным направлениям развития города, а также обеспечивает условия для более эффективного осуществления ими социально значимых программ.
Закон уточняет и расширяет понятия "целевая социальная программа города Москвы", "целевая социальная программа негосударственной некоммерческой организации", "социальный заказ", "грант", определяет правовые основы осуществления общественного контроля за реализацией мероприятий политики города в социальной сфере и общественной экспертизы проектов социально значимых законов города Москвы.
Обеспечение прав и свобод граждан и организаций в информационной сфере - основополагающий принцип информационной политики Правительства Москвы. При этом важнейшим ее направлением является создание системы учета, защиты, управления и контроля за состоянием Архивного фонда Москвы - составной части Архивного фонда Российской Федерации. Закон города Москвы от 28 ноября 2001 года № 67 "Об Архивном фонде Москвы и архивах" регулирует отношения по формированию, организации хранения, комплектования, учета, использования архивов и архивных фондов, а также управления ими независимо от форм собственности на архивные документы в целях обеспечения их сохранности и всестороннего использования в интересах граждан, общества и государства. Впоследствии в Закон вносились изменения, в том числе регламентирующие вопрос о передаче городским архивам документов по личному составу ликвидируемых и (или) проходящих процедуру банкротства организаций, находящихся на территории города Москвы. Закон дополнен положениями, определяющими порядок доступа к информации, содержащей персональные данные граждан, а также устанавливающими систему оплаты услуг архивов.
2.3. Судебная власть
Эффективность действующего законодательства зависит от качества правоприменительной системы, частью которой является судебная система. Федеральным законодательством предусмотрено создание в субъектах Российской Федерации института мировых судей, которые являются судьями общей юрисдикции и входят в единую судебную систему Российской Федерации. В пределах своей компетенции они рассматривают гражданские, административные и уголовные дела в качестве суда первой инстанции. Мировые судьи - носители судебной власти - обладают единым с федеральными судьями правовым статусом, осуществляют правосудие именем Российской Федерации. При осуществлении правосудия они независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам соответствующего субъекта Российской Федерации. В своей деятельности по осуществлению правосудия мировые судьи никому не подотчетны. Полномочия и порядок их деятельности устанавливаются федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации.
Закон города Москвы от 31 мая 2000 года № 15 "О мировых судьях в городе Москве" урегулировал отношения в сфере организационно-правового, кадрового и материально-технического обеспечения деятельности мировых судей города.
Действующий правовой акт неоднократно приводился в соответствие с изменявшимся федеральным законодательством. Была уточнена процедура назначения мировых судей и порядок вручения им служебных удостоверений, а также исключена норма о распространении на мировых судей столицы отдельных социальных гарантий, установленных для государственных служащих города Москвы.
Согласно изменениям, внесенным в Закон в 2008 году, на территории города Москвы создаются 429 должностей мировых судей и 429 судебных участков в границах территориальной подсудности районных судов города Москвы. Уточнены требования, предъявляемые к мировому судье. Так, мировой судья не вправе быть депутатом представительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, принадлежать к политическим партиям и движениям, осуществлять предпринимательскую деятельность, а также совмещать работу в должности мирового судьи с другой оплачиваемой работой, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
В настоящее время комиссия по кадровым вопросам в рамках компетенции Московской городской Думы готовит предложения по дополнению данного Закона в части установления должностного знака "Мировой судья города Москвы".
Закон города Москвы от 15 октября 2003 года № 60 "О создании судебных участков и должностей мировых судей города Москвы" установил описание границ судебных участков мировых судей города Москвы. Позднее в него также вносились изменения.
Важнейшим элементом судебной системы Российской Федерации являются конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Конституционные (уставные) суды согласно Федеральному конституционному закону от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" являются частью судебной системы Российской Федерации и при этом определяются как суды субъектов Российской Федерации, каждый из которых самостоятельно решает вопрос об их создании.
В соответствии с положениями Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" и Устава города Москвы Думой был принят Закон города Москвы от 13 февраля 2002 года № 10 "Об Уставном суде города Москвы", определивший порядок формирования и деятельности судебного органа уставного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством уставного судопроизводства как разновидности конституционного судопроизводства.
Право субъекта Российской Федерации назначать представителей общественности в квалификационную коллегию судей города Москвы в соответствии со статьей 11 Федерального закона от 14 марта 2002 года № 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" реализуется Законом города Москвы от 15 мая 2002 года № 22 "О представителях общественности в квалификационной коллегии судей города Москвы". Закон определил требования к представителям общественности в квалификационной коллегии судей города Москвы, порядок их назначения, сроки их полномочий и основания для досрочного прекращения этих полномочий.
В законодательный акт вносились изменения. В частности, был конкретизирован перечень требований, предъявляемых к представителям общественности, назначаемым в квалификационную коллегию судей, установлен 15-дневный срок для публикации нового сообщения о сроках и порядке внесения предложений по кандидатам на дополнительное назначение представителями общественности в квалификационную коллегию судей города Москвы со дня окончания срока приема документов претендентов. Кроме того, было закреплено положение об информировании представителями общественности депутатов столичного парламента о своей работе не реже одного раза в год.
В настоящее время комиссия по кадровым вопросам в рамках компетенции Московской городской Думы готовит предложение по дополнению данного Закона в части закрепления возможности участия в работе комиссии представителей общественности.
2.4. Иные государственные органы города Москвы
Формирование и исполнение бюджета столицы связано с высокой мерой ответственности должностных лиц. В целях реализации контрольных функций Думы в бюджетной сфере в 1994 году бюджетно-финансовая комиссия выступила инициатором подготовки к созданию структуры для осуществления контроля за исполнением городского бюджета и разработки законодательного акта города Москвы, регламентирующего ее деятельность. В этом же году столичным парламентом была образована подотчетная ему Контрольно-счетная палата Московской городской Думы.
Законом города Москвы от 1 ноября 1995 года № 23-73 "О Контрольно-счетной палате Москвы" Контрольно-счетная палата Московской городской Думы была преобразована в Контрольно-счетную палату Москвы (далее - КСП Москвы) - постоянно действующий орган государственного финансового контроля, обладающий организационной и функциональной независимостью. КСП Москвы обеспечивает единую систему контроля за исполнением городского бюджета и формированием и использованием целевых бюджетных фондов, государственных внебюджетных фондов, финансовых ресурсов, образование и целевое использование которых регламентировано налоговым законодательством. КСП Москвы ежеквартально по установленной форме представляет Думе отчет, а Мэру Москвы - информацию о ходе исполнения городского бюджета.
Основными принципами деятельности КСП Москвы являются законность, системность, объективность, независимость и гласность.
Председатель Контрольно-счетной палаты Москвы, его заместители и аудиторы назначаются на должность постановлением Думы.
Практика работы КСП Москвы, а также изменяющееся федеральное законодательство обусловили неоднократное внесение изменений в действующий Закон.
Для обеспечения реализации и защиты избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, организации и проведения на территории столицы выборов и референдумов в соответствии с федеральным и городским законодательством Законом города Москвы от 23 апреля 2003 года № 23 "О Московской городской избирательной комиссии" образована Московская городская избирательная комиссия. Закон установил правовые основы ее формирования и деятельности.
Была введена официальная символика Московской городской избирательной комиссии, уточнены сроки и принципы ее формирования, порядок рассмотрения поступивших в период избирательной кампании или кампании референдума обращений о нарушении законодательства. В связи с необходимостью приведения положений Закона в соответствие с федеральным законодательством и принятием новой редакции Избирательного кодекса города Москвы было закреплено право самостоятельного участия избирательных объединений в выборах депутатов Думы, избирательные блоки были исключены из числа участников избирательного процесса.
В дальнейшем в Закон неоднократно вносились изменения. В частности, уточнялись нормы, связанные с принципами формирования Городской комиссии и нижестоящих избирательных комиссий, порядком назначения членов Городской комиссии с правом совещательного голоса, требованиями к замещению должности Председателя Московской городской избирательной комиссии, а также юридический статус инструкций, разъяснений и других актов по вопросам единообразного применения избирательного законодательства города Москвы. Устанавливались дополнительные ограничения для членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, касающиеся наличия гражданства иностранного государства либо вида на жительство на его территории, а также вхождения в состав органов управления или иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций.
В соответствии с Конвенцией ООН о правах ребенка, Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов ребенка в городе Москве, их признания и соблюдения органами государственной власти и органами местного самоуправления, должностными лицами, организациями столицы учреждена должность Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве - государственная должность города Москвы.
Закон города Москвы от 3 октября 2001 года № 43 "Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве" определил порядок назначения и освобождения от должности Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве, его статус, компетенцию и иные вопросы его деятельности. Согласно Закону к функциям Уполномоченного отнесены: рассмотрение обращений, касающихся нарушения прав ребенка, жалоб на неправомерные действия или бездействие органов власти любого уровня; оказание детям и их законным представителям бесплатной юридической помощи; направление в компетентные органы ходатайств о возбуждении административных или уголовных дел в отношении лиц, в решениях или действиях которых усматриваются нарушения прав и свобод ребенка; участие в судебных процессах в целях восстановления прав ребенка.
Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.
2.5. Выборы, референдум, опрос
Всеобщая декларация прав человека 1948 года устанавливает важнейшее право человека и гражданина выражать свою волю посредством выборов: "Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования".
Избирательное право - средство реализации народного суверенитета, способ выражения общественного мнения - является важнейшим элементом правовой системы государства, регулирующим общественные отношения, связанные с выборами в органы государственной власти и местного самоуправления, а также с реализацией форм непосредственной демократии.
Изменения в федеральном законодательстве, регулирующем вопросы организации и проведения выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и выборов в органы местного самоуправления, обусловили разработку нового Избирательного кодекса столицы. Взамен ранее действовавшего нормативного правового акта 2003 года Думой был принят Закон города Москвы от 6 июля 2005 года № 38 "Избирательный кодекс города Москвы", согласно которому выборы депутатов Думы проводятся по одномандатным избирательным округам и городскому избирательному округу. Документом закреплено положение о самостоятельном участии политических партий в выборах депутатов Думы и органов местного самоуправления в городе Москве, а также уточнены нормы, касающиеся процедуры регистрации кандидатов и городского списка кандидатов.
В соответствии с федеральным законодательством в Закон были внесены изменения, установившие единую дату голосования на выборах в Московскую городскую Думу и в органы местного самоуправления. Введены положения об ограничении пассивного избирательного права лиц, имеющих на день голосования на соответствующих выборах неснятую и непогашенную судимость за совершение тяжких и особо тяжких преступлений, а также преступлений экстремистской направленности; граждан Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного государства либо вид на жительство на территории иностранного государства, других категорий лиц. Кроме того, был снят "порог явки" избирателей для признания выборов состоявшимися.
Всеобщее равное и прямое избирательное право жителей города Москвы реализуется ими при проведении раз в четыре года выборов депутатов Думы. Закон города Москвы от 13 июля 1994 года № 14-60 "О статусе депутата Московской городской Думы" установил права, обязанности и ответственность депутата Думы, его основные правовые и социальные гарантии при осуществлении им депутатской деятельности. Позднее для повышения ответственности депутатов перед избирателями было принято решение о целесообразности введения института присяги. Принесение депутатом присяги соответствует общепринятой практике и реализует соответствующие положения Устава города Москвы. В дальнейшем данный документ постоянно совершенствовался: были обновлены преамбула и статья 1, в которых определены правовой статус и полномочия депутата Думы; введена норма, определяющая порядок представительства депутатами интересов избирателей по округам; уточнены права и обязанности депутатского корпуса; установлены перечень оснований досрочного прекращения полномочий и ограничения деятельности депутатов, система социальных и иных гарантий и размеры денежного вознаграждения. Процедура привлечения депутата к уголовной и административной ответственности приведена в соответствие с федеральным законодательством. Введена норма о том, что депутат имеет право выступать по вопросам депутатской деятельности в московских государственных средствах массовой информации в соответствии с законодательством.
В соответствии с Избирательным кодексом города Москвы 15 депутатов Думы избираются по одномандатным избирательным округам, 20 - по городскому избирательному округу. Для утверждения схемы одномандатных избирательных округов по выборам депутатов Думы принят Закон города Москвы от 29 июня 2005 года № 31 "О схеме одномандатных избирательных округов по выборам депутатов Московской городской Думы четвертого созыва", который закрепил примерное равенство избирательных округов по числу избирателей. Избирательные округа составляют единую территорию в соответствии с территориальным устройством Москвы, за исключением анклавных территорий, расположенных за пределами городской черты.
Референдум - форма непосредственной демократии, окончательное решение вопросов государственного, регионального или местного значения путем голосования граждан, проживающих на соответствующей территории. Наряду со свободными выборами он является высшим непосредственным выражением власти народа. Нормы федерального законодательства о гарантиях избирательных прав граждан и их права на участие в референдуме, а также положения Устава города Москвы положены в основу Закона города Москвы от 18 апреля 2007 года № 11 "О референдумах в городе Москве", заменившего одноименный московский закон 2004 года. Принятие Закона обусловлено рядом изменений, внесенных в федеральное законодательство о референдумах.
В новом Законе изменен порядок формирования комиссий референдума, введены дополнительные ограничения по назначению их членов. Внесены изменения, согласно которым обязанности по образованию участков референдума, публикации списков участков референдума с указанием их границ и номеров, мест нахождения участковых комиссий и помещений для голосования возлагаются на главу управы района города Москвы. В деятельности комиссии референдума расширены гарантии гласности. Введена норма, согласно которой комиссия референдума вправе вынести инициативной группе по проведению референдума предупреждение в случае нарушения ею настоящего Закона, внесены дополнения, устанавливающие ограничения при проведении агитации по вопросам референдума. Законом введены ограничения на осуществление некоммерческими организациями пожертвований в фонд референдума, упрощена процедура отчетности по средствам фондов референдума. В соответствии с требованиями федерального законодательства ликвидирован институт избирательных блоков.
В целях закрепления принципов демократии, привлечения населения к управлению делами района и города, выявления мнения жителей города Москвы о проектах правовых и нормативных актов, учета их интересов по вопросам местного значения был введен институт консультативного опроса. Консультативный опрос граждан - форма привлечения населения к управлению делами района города Москвы и города. Закон города Москвы от 25 июня 1997 года № 21 "О консультативном опросе граждан в районе города Москвы" определил основные принципы проведения опроса, а также полномочия комиссий по его проведению. Позднее в документ вносились изменения.
Право граждан России на проведение публичных мероприятий закреплено Конституцией Российской Федерации и регламентируется федеральным законодательством. Закон города Москвы от 4 апреля 2007 года № 10 "Об обеспечении условий реализации права граждан Российской Федерации на проведение в городе Москве собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований" установил организационно-правовой механизм для проведения этих мероприятий в столице. В Законе сформулированы основные понятия, установлены правила подачи уведомления о проведении публичного мероприятия, определены условия материально-технического и организационного обеспечения его проведения. Позднее был уточнен порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия, за исключением пикетирования, на территории Центрального административного округа города Москвы.
2.6. Местное самоуправление
Местное самоуправление - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Право на осуществление местного самоуправления означает, в частности, что граждане имеют право на участие непосредственно или через своих представителей в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования.
Принципы организации местного самоуправления в столице определены Уставом города Москвы и получили дальнейшее развитие в целом ряде городских нормативных правовых актов.
Организационно-правовое оформление местное самоуправление столицы получило в Законе города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве". Закон был разработан с учетом положений федерального законодательства, Устава города Москвы. Документ установил принципы и порядок организации местного самоуправления, его правовые, территориальные и финансово-экономические основы, государственные гарантии его реализации. В дальнейшем в Закон неоднократно вносились изменения. Так, например, была исключена норма, регулирующая процедуру привлечения депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования (далее - муниципальное Собрание) к уголовной ответственности, внесены положения, обусловившие создание системы контроля за исполнением местных бюджетов как со стороны органов государственной власти, так и со стороны самих органов местного самоуправления.
Реформирование муниципальной власти Российской Федерации потребовало формирования соответствующей нормативно-правовой базы ее субъектов. В Законе были даны новые редакции статей, регламентирующих вопросы установления структуры органов местного самоуправления, правового статуса депутатов представительного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц, в том числе высшего должностного лица, ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Был определен перечень вопросов местного значения, порядок формирования местных бюджетов. Терминология нормативного правового акта была приведена в соответствие с федеральным законодательством.
Для обеспечения правового урегулирования вопросов, связанных с осуществлением полномочий депутатов муниципального Собрания, принят Закон города Москвы от 25 февраля 2004 года № 9 "О статусе депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве". Законодательный акт определил правовое положение депутата представительного органа местного самоуправления и установил права, обязанности и гарантии осуществления им своей деятельности. Закон также регламентирует формы деятельности депутата муниципального Собрания, ограничения в связи с осуществлением им своих полномочий, а также условия их досрочного прекращения. Позднее в Закон были введены положения о возможности осуществления депутатом своих полномочий на постоянной основе, ограничения, связанные с этой деятельностью, а также установлено предельное значение размера оплаты труда депутата представительного органа местного самоуправления. Кроме того, был уточнен порядок досрочного прекращения полномочий депутата муниципального Собрания.
Необходимость правового регулирования вопросов, связанных с осуществлением полномочий выборными должностными лицами местного самоуправления, в части, не урегулированной федеральным законодательством, обусловила принятие Закона города Москвы от 25 февраля 2004 года № 10 "О статусе выборного должностного лица местного самоуправления в городе Москве". Закон определил права, обязанности и ответственность выборного должностного лица местного самоуправления, установил основные правовые и социальные гарантии, а также ограничения при осуществлении им своих полномочий. Позднее в соответствии с требованиями федерального законодательства были приведены положения, определяющие понятие "выборное должностное лицо", порядок наделения руководителя муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Был расширен перечень ограничений для выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и установлены предельные значения размера оплаты их труда для дотируемых муниципальных образований.
В соответствии с Уставом города Москвы местное самоуправление в столице осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых на территориях районов города Москвы, а установление территорий и наименований муниципальных образований осуществляется законодательством города Москвы. Закон города Москвы от 15 октября 2003 года № 59 "О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве" установил границы 125 внутригородских муниципальных образований с учетом исторических и иных местных традиций. Позднее в документ вносились изменения.
В целях обеспечения систематизации, учета муниципальных нормативных правовых актов и их соответствия Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, законодательству города Москвы, уставам внутригородских муниципальных образований принят Закон города Москвы от 22 октября 2008 года № 49 "О порядке ведения Регистра муниципальных нормативных правовых актов города Москвы". Документ устанавливает порядок ведения данного Регистра, представления муниципальных правовых актов для внесения в него, приведения муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством, законодательством города Москвы, уставом муниципального образования, предоставления сведений из Регистра муниципальных нормативных правовых актов. Закон также определяет перечень сведений, подлежащих включению в Регистр.
Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство устанавливают общие принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Необходимость установления порядка наделения государственными полномочиями, выработки общих требований к законам о делегировании органам местного самоуправления конкретных государственных полномочий обусловила принятие Закона города Москвы от 14 июля 2004 года № 50 "О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями)". Закон установил порядок реализации переданных полномочий, осуществления государственного контроля за их реализацией, а также отзыва указанных полномочий у органов местного самоуправления. В частности, правовым актом определено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется законами города Москвы одновременно с передачей необходимых для их реализации материальных ресурсов и финансовых средств.
Сложившаяся практика формирования и организации работы районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в составе органов местного самоуправления, а также осуществление ими функций по опеке и попечительству вызвали необходимость передачи соответствующих полномочий органам местного самоуправления. В связи с этим был принят Закон города Москвы от 28 сентября 2005 года № 47 "О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве полномочиями города Москвы по образованию и организации деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав". Финансовое обеспечение, необходимое для реализации муниципалитетами передаваемых полномочий, осуществляется за счет субвенций из бюджета города Москвы, предоставляемых бюджетам муниципальных образований в порядке, установленном законами города Москвы.
Федеральным законодательством полномочия по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Законом города Москвы от 26 декабря 2007 года № 51 "О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере опеки и попечительства" создана правовая основа защиты прав и интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Законом определены полномочия города Москвы в сфере опеки и попечительства, которыми наделяются органы местного самоуправления, нормативы по штатам сотрудников органов местного самоуправления для осуществления этих полномочий; установлен порядок осуществления органами местного самоуправления переданных им полномочий и предоставления для их реализации финансовых средств, а также порядок ведения государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных полномочий города Москвы в сфере опеки и попечительства.
В целях повышения эффективности работы с населением за счет вовлечения органов местного самоуправления в организацию работы по месту жительства принят Закон города Москвы от 25 октября 2006 года № 53 "О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства". Закон определил перечень делегируемых полномочий, порядок передачи материальных ресурсов и предоставления финансовых средств органам местного самоуправления для их осуществления, права, обязанности, ответственность и отчетность органов местного самоуправления, а также порядок осуществления государственного контроля за реализацией органами местного самоуправления отдельных полномочий города Москвы. Позднее был скорректирован порядок определения объема субвенций, предоставляемых бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджета города Москвы для реализации делегированных им полномочий. Порядок определения общего объема этих субвенций поставил бюджетную обеспеченность муниципалитетов в прямую зависимость не только от количества имеющихся площадей спортивных площадок и нежилых помещений, передаваемых внутригородским муниципальным образованиям для реализации переданных полномочий, но и от численности проживающего на их территориях населения. В 2007 году были предусмотрены соответствующие субвенции из бюджета города Москвы в сумме 1 млрд. 615 млн. рублей и 2 млрд. 771 млн. рублей в 2008 году.
Первым нормативным правовым документом, призванным содействовать демократизации решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, стал Закон города Москвы от 4 июня 1997 года № 18 "О собраниях и конференциях граждан по месту их проживания в городе Москве". Закон установил, что собрания (сходы) и конференции граждан по месту жительства являются формой непосредственного участия москвичей в обсуждении и решении вопросов местного значения. В документе определены порядок созыва и проведения собраний и конференций, порядок принятия и изменения их решений, пределы их компетенции.
2.7. Государственная и муниципальная служба
Государственная гражданская служба города Москвы - профессиональная служебная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности города Москвы. Процесс реформирования государственной службы, начатый в 2002 году Президентом Российской Федерации в целях реализации конституционных принципов этого вида деятельности как механизма государственного управления, обусловил разработку и принятие Закона города Москвы от 26 января 2005 года № 3 "О государственной гражданской службе города Москвы". Законодательный акт носит комплексный характер, учитывает опыт и практику законодательного регулирования государственной службы города Москвы. Законом введены такие новые понятия, как "наниматель государственного гражданского служащего города Москвы - город Москва", "представитель нанимателя", "служебный контракт", "должностной регламент", новое деление должностей, а также изменены наименования и порядок присвоения классных чинов. Закон закрепил деление государственных гарантий на основные, устанавливаемые федеральными законами, и дополнительные, устанавливаемые законами субъекта Российской Федерации, а также требования к служебному поведению, несоблюдение которых может послужить косвенным основанием для увольнения.
В целях совершенствования кадровой политики, привлечения талантливой молодежи в органы государственной власти города Москвы в Закон внесены изменения. Были отменены требования к стажу работы по специальности для выпускников образовательных учреждений высшего профессионального образования с государственной аккредитацией, впервые поступающих на гражданскую службу на старшие должности гражданской службы, на период в три года со дня окончания образовательного учреждения. Это положение позволяет осуществлять прием на работу на эти должности по конкурсу молодых специалистов - выпускников вузов. Были также уточнены условия перевода гражданского служащего на другую должность и порядок размещения заказа Правительства Москвы на дополнительное профессиональное образование гражданских служащих.
Правовой статус лиц, замещающих государственные должности города Москвы, виды и объемы предоставляемых им государственных гарантий закреплены в Законе города Москвы от 15 июля 2005 года № 43 "О государственных должностях города Москвы". Закон определил перечень государственных должностей города Москвы, денежное вознаграждение и пенсионное обеспечение должностных лиц, замещающих государственные должности.
Федеральным законодательством установлены дополнительные ограничения для лиц, замещающих государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы, в части осуществления ими оплачиваемой деятельности, финансируемой за счет иностранных и международных организаций, иностранных государств, их граждан, а также запрет на вхождение в состав органов управления иностранных некоммерческих неправительственных организаций, действующих на территории Российской Федерации. В соответствии с этим в Законы города Москвы "О государственной гражданской службе города Москвы" и "О государственных должностях города Москвы" были внесены изменения.
Муниципальные служащие осуществляют в органах местного самоуправления на постоянной основе профессиональную деятельность на муниципальных должностях, не являющихся выборными. Вопросы организации муниципальной службы регламентировались Законом города Москвы от 24 марта 2004 года № 15 "О муниципальной службе в городе Москве". Однако необходимость совершенствования ее организации в столице и приведения московского законодательства, регулирующего вопросы муниципальной службы, в соответствие с требованиями федерального законодательства обусловила принятие новой редакции Закона. Закон города Москвы от 22 октября 2008 года № 50 "О муниципальной службе в городе Москве" регламентирует организационно-правовые и экономические основы муниципальной службы, устанавливает статус муниципального служащего, условия и гарантии муниципальной службы, регулирует порядок поступления, прохождения и прекращения муниципальной службы, а также упорядочивает вопросы прохождения муниципальной службы в Москве, соотнося их с аналогичным порядком прохождения государственной гражданской службы.
Целый ряд вопросов государственной и кадровой службы города, связанных с установлением стажа государственной и муниципальной службы государственных и муниципальных служащих, регулирует Закон города Москвы от 17 мая 2000 года № 11 "О периодах службы (работы), учитываемых при исчислении стажа государственной службы государственных служащих города Москвы". Развитие федерального законодательства обусловило внесение в Закон соответствующих изменений.
Федеральными законами предусмотрена необходимость согласования с органами государственной власти субъекта Российской Федерации при назначении на должность и освобождении от должности ряда кандидатур. В соответствии с федеральным законодательством и Уставом города Москвы порядок согласования устанавливается самим субъектом Российской Федерации. Закон города Москвы от 20 декабря 2000 года № 45 "О порядке согласования назначения кандидатур на должность и освобождения от должности отдельных должностных лиц в городе Москве" регулирует порядок согласования Думой и Мэром Москвы представления о назначении кандидатур на соответствующие вакантные должности. В данный Закон вносились изменения в связи с развитием федерального законодательства.
3. Финансовое законодательство
Успешное и всестороннее развитие мегаполиса, а также качество жизни москвичей во многом определяются проводимой в городе бюджетно-финансовой политикой. Собираемость налогов, соответствие структуры расходов городского бюджета удовлетворению первоочередных нужд и потребностей москвичей, обеспечение прозрачности финансовых потоков и целевого использования бюджетных средств - решение этих и других проблем в бюджетной сфере непосредственно зависит от качества финансово-бюджетного законодательства. Основы бюджетной системы, бюджетного устройства и бюджетного процесса заложены Бюджетным кодексом Российской Федерации и Налоговым кодексом Российской Федерации, другими федеральными нормативными правовыми актами. Важнейшим законодательным актом города Москвы, регулирующим отношения в этой области, является закон о бюджете города, определяющий источники и направления расходования средств.
Ежегодно принимается закон о бюджете города Москвы на очередной финансовый год, рассматривается и утверждается отчет об исполнении бюджета столицы за предыдущий финансовый год.
Обсуждение бюджета позволяет выявить приоритетные направления расходования средств для решения первоочередных городских задач, а также определить целесообразность осуществления расходов на те или иные нужды. В процессе работы над законом о бюджете депутаты подают и анализируют до нескольких сотен поправок к внесенному проекту документа.
Уже на протяжении ряда лет бюджет города Москвы является социально ориентированным, о чем свидетельствуют ежегодно растущие объемы финансирования социальной сферы, образования и здравоохранения.
10 декабря 2008 года Дума приняла Закон города Москвы № 65 "О бюджете города Москвы на 2009 год и плановый период 2010-2011 годов", сохранивший социальную направленность бюджета города. Объявленные ранее обязательства по повышению уровня оплаты труда в бюджетных и государственных учреждениях столицы, поэтапному увеличению городских доплат к пенсиям неработающего населения и всех других выплат населению социального характера будут обеспечены необходимыми финансовыми ресурсами.
Бюджетом также предусмотрены средства на реализацию мер по поддержке финансового рынка и отраслей экономики. Эти средства будут израсходованы на оказание финансовой поддержки хозяйствующим субъектам - производителям товаров, работ и услуг, имеющим определяющее значение для сохранения производственного потенциала реального сектора экономики и участвующим в реализации социальных и других программ мегаполиса.
Кроме бюджета столицы депутаты ежегодно рассматривают и утверждают бюджет Московского городского фонда обязательного медицинского страхования на очередной год, а также отчет о его исполнении за предыдущий год.
3.1. Бюджетное устройство и бюджетный процесс. Займы
Положения федерального финансово-бюджетного законодательства применительно к специфике города Москвы как субъекта Российской Федерации конкретизированы в Уставе города Москвы. Глава 5 Устава города Москвы содержит нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы города Москвы, состав бюджета столицы, состав и принципы формирования бюджетов муниципальных образований, порядок формирования территориальных государственных внебюджетных фондов, принципы организации бюджетного процесса.
Одним из первых документов, устанавливающих порядок составления, рассмотрения и утверждения проекта бюджета города Москвы, его исполнения, формирования и использования внебюджетных фондов, стал Закон города Москвы от 6 сентября 1995 года № 17 "О бюджетном процессе в Москве", принятый в соответствии с Законом Российской Федерации от 15 апреля 1993 года № 4807-I "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления".
Введение в действие с 1 января 2000 года Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также приведение московского законодательства в соответствие с федеральным повлекли необходимость внесения принципиальных изменений в Устав города Москвы, а также в порядок организации и осуществления бюджетного процесса, в связи с чем был разработан и принят Закон города Москвы от 9 октября 2002 года № 51 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве". Закон закрепил структуру бюджетной системы, бюджетное устройство, порядок организации бюджетного процесса в столице, состав участников бюджетного процесса и их бюджетные полномочия.
Принципиальные изменения Бюджетного кодекса Российской Федерации, наиболее значимые из которых были утверждены Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации", повлекли необходимость приведения бюджетного законодательства Москвы в соответствие с федеральным. Новым Законом города Москвы от 10 сентября 2008 года № 39 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве" предусмотрены: переход к среднесрочному финансовому планированию и формированию бюджета города Москвы на трехлетний период; организация бюджетного процесса на основе расходных обязательств города; упорядочение требований к проектам законов о бюджете и об исполнении бюджета, а также прилагаемым к ним материалам; уточнение полномочий отдельных участников бюджетного процесса.
Государственные займы являются одним из эффективных инструментов экономической политики, проводимой в городе Москве. Увеличение объема долговых обязательств столицы и расширение практики привлечения финансовых ресурсов на возвратной основе для реализации отдельных городских проектов и программ потребовали упорядочения системы привлечения заимствований и ужесточения контроля за безусловным выполнением городом своих обязательств. Первым принятым Думой документом, регулирующим отношения в этой области, стал Закон города Москвы от 24 декабря 1997 года № 55 "О долговых обязательствах города Москвы", определивший понятие и виды долговых обязательств, порядок и условия их возникновения, изменения и прекращения, а также установивший порядок обслуживания городских долговых обязательств, учета и контроля за их выполнением. В связи с введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также для предотвращения возможных финансово-бюджетных кризисов на региональном уровне (аналогичных кризису в августе 1998 года) потребовалась разработка нового документа, устанавливающего порядок государственных заимствований органами исполнительной власти столицы. Закон города Москвы от 18 апреля 2001 года № 15 "О государственном долге города Москвы" определил понятие "государственный долг города Москвы", порядок и условия его возникновения, изменения и прекращения, установил порядок его учета, контроля и обслуживания, уточнил параметры системы городских заимствований.
В связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" существенно изменилось правовое регулирование государственного долга, осуществления государственных заимствований и предоставления государственных гарантий субъектов Российской Федерации. Закон о государственном долге города Москвы перестал в полной мере отвечать потребностям правового регулирования данного вопроса. Для устранения выявившихся противоречий был принят новый Закон города Москвы от 14 ноября 2007 года № 43 "О государственном долге города Москвы", вступивший в силу с 1 января 2008 года.
В целях реализации указанного Закона Правительством Москвы были приняты постановления от 29 января 2008 года № 71-ПП "Об утверждении Порядка организации работы и взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы по предоставлению, оформлению и исполнению государственных гарантий города Москвы", а также от 22 апреля 2008 года № 322-ПП "О некоторых вопросах управления государственным долгом города Москвы", которыми был установлен порядок планирования и осуществления заимствований города Москвы.
Государственный долг Москвы включает сумму обязательств по государственным гарантиям, предоставленным городом. В целях реализации концепции реформирования АМО "ЗИЛ" в рамках выполнения постановления Правительства Москвы от 3 октября 2006 года № 764-ПП "О государственной гарантии города Москвы по обязательствам открытого акционерного московского общества "Завод имени И.А. Лихачева" и требований Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" принят Закон города Москвы от 24 января 2007 года № 1 "Об утверждении заключения договоров о государственных гарантиях города Москвы". Необходимость принятия Закона была вызвана тем, что условием заключения мировых соглашений с АМО "ЗИЛ" Министерством финансов Российской Федерации был определен пункт о замене имущественного обеспечения обязательств АМО "ЗИЛ" перед Российской Федерацией на государственную гарантию города Москвы, утвержденную законом города. Принятый документ утвердил заключение договоров о государственных гарантиях города Москвы, что позволило рассрочить платежи в пользу Министерства финансов Российской Федерации в размере 45100 тыс. евро до 1 января 2012 года с одновременным списанием задолженности АМО "ЗИЛ" по пеням и штрафам.
Повышение эффективности бюджетной политики, определяющей основные направления развития бюджетных отношений и конкретные пути их реализации в интересах граждан, общества и государства, непосредственно связано с расширением использования программно-целевых методов в процессе составления и исполнения бюджета. Закон города Москвы от 11 июля 2001 года № 34 "О государственных целевых программах в городе Москве" регламентирует порядок разработки, утверждения и реализации комплексных мероприятий, частично или полностью финансируемых за счет средств городского бюджета и обеспечивающих решение приоритетных проблем жизнедеятельности города, а также устанавливает принципы участия Москвы в федеральных целевых и межрегиональных программах. К настоящему времени в столице принят и действует ряд государственных целевых программ в различных областях. С 1 января 2009 года полномочия по утверждению долгосрочных целевых программ передаются Правительству Москвы и Закон утрачивает силу.
3.2. Налоги и сборы
От налоговой политики, проводимой органами государственной власти города Москвы, зависит обеспеченность столицы финансовыми ресурсами, поскольку налогам принадлежит важнейшая роль в формировании доходной части бюджета. Налогообложение также является необходимым и эффективным инструментом экономического регулирования. Так, льготное налогообложение призвано стимулировать развитие приоритетных направлений хозяйствования, а в ряде случаев способствовать решению социальных проблем наиболее незащищенных слоев общества. По этим причинам Дума ежегодно уделяет пристальное внимание совершенствованию налогового законодательства. В течение 15 лет рассматривались и принимались нормативные правовые акты в области налоговой политики, обеспечивающие стабильное поступление доходов в бюджет столицы и направленные на смягчение последствий изменений в федеральном налоговом законодательстве.
Одной из форм финансовой поддержки предприятий Москвы, связанных с налогообложением, является перенесение сроков уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет города. Статья 64 части первой Налогового кодекса Российской Федерации не предусматривает возможность перенесения сроков уплаты налогов по ранее установленным основаниям. Для урегулирования этого вопроса в Законе города Москвы от 9 февраля 2000 года № 1 "О дополнительных основаниях и условиях изменения сроков уплаты налогов и сборов" сформулированы дополнительные основания для предоставления налогоплательщикам отсрочки или рассрочки платежей в бюджет столицы.
В соответствии с федеральным законодательством принят Закон города Москвы от 23 октября 2002 года № 47 "О ставках налога на имущество физических лиц", определивший размеры ставок налога на строения, помещения и сооружения, принадлежащие гражданам на праве собственности.
В целях совершенствования налоговой системы города Законом города Москвы от 23 октября 2002 года № 48 "О транспортном налоге" вместо отмененных с 1 января 2003 года налога с владельцев транспортных средств и налога на водные и воздушные транспортные средства на территории столицы введен транспортный налог. В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации Законом определены ставки налога в пределах, установленных федеральным законодательством, порядок и сроки его уплаты, а также льготы по уплате налога.
В Закон многократно вносились изменения. Они коснулись, в частности, расширения круга лиц, освобождаемых от уплаты налога на автомобили малой мощности; освобождения от уплаты налога за одно транспортное средство ветеранов Великой Отечественной войны и инвалидов I и II групп; приведения Закона в соответствие с федеральным налоговым законодательством; индексации ставок налога; исключения положений, касающихся форм отчетности и налоговых уведомлений, а также изменения сроков уплаты налога и уточнения порядка предоставления льгот; освобождения от уплаты налога на пять лет, начиная с месяца регистрации транспортного средства, организаций-резидентов особой экономической зоны технико-внедренческого типа "Зеленоград"; установления льготного режима уплаты налога для бывших несовершеннолетних узников концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны.
В связи с необходимостью упорядочения структуры данного Закона и внесения в него редакционных изменений разработана и принята его новая редакция. Закон города Москвы от 9 июля 2008 года № 33 "О транспортном налоге" предусматривает установление с 1 января 2009 года новых размеров ставок налога в зависимости от категории и мощности транспортных средств; дополнительных налоговых льгот, ограничения по применению льгот в отношении отдельных категорий транспортных средств. Документом также предусмотрено изменение срока уплаты налога для физических лиц.
Наибольший удельный вес в доходной части бюджета столицы составляют налоговые поступления от прибыли организаций. Принятие Федерального закона от 6 августа 2001 года № 110-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, а также о признании утратившими силу отдельных актов (положений актов) законодательства Российской Федерации о налогах и сборах" обусловило дополнение Налогового кодекса Российской Федерации главой 25 "Налог на прибыль организаций". В связи с этим утратил силу ряд законов города Москвы, регулировавших налогообложение прибыли организаций. В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации субъектам Российской Федерации предоставлено право снижать ставку налога для отдельных категорий налогоплательщиков в отношении части налога, зачисляемой в бюджет соответствующего субъекта Российской Федерации. Принимая во внимание, что на территории столицы действуют городские общественные организации Всероссийского общества слепых, Всероссийского общества глухих и Всероссийского общества инвалидов, а также предприятия этих обществ, производство которых характеризуется невысокими показателями производительности и рентабельности, в соответствии с Федеральным законом от 24 декабря 2002 года № 176-ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год" принят Закон города Москвы от 5 марта 2003 года № 12 "Об установлении ставки налога на прибыль для общественных организаций инвалидов и организаций, использующих труд инвалидов". Снижение налоговой ставки до 14% позволило предприятиям направлять дополнительную прибыль на расходы по социальной реабилитации инвалидов. Изменения, дважды вносившиеся в Закон, касались размера налоговой ставки. С 1 января 2005 года льготная ставка налога на прибыль, зачисляемого в бюджет города Москвы, установлена на уровне 13,5%.
Статьей 14 главы 2 Налогового кодекса Российской Федерации налог на игорный бизнес отнесен к числу региональных. В соответствии с положениями главы 29 Налогового кодекса Российской Федерации "Налог на игорный бизнес" был принят Закон города Москвы от 22 октября 2003 года № 62 "О ставках налога на игорный бизнес". С 1 января 2004 года действовали следующие ставки налога:
1) за один игровой стол - 100 тыс. рублей в месяц;
2) за один игровой автомат - 3750 рублей в месяц;
3) за одну кассу тотализатора или одну кассу букмекерской конторы - 100 тыс. рублей в месяц.
Позднее в соответствии с предоставленным федеральным законодательством субъектам Российской Федерации правом дифференциации налоговых ставок в Закон были внесены изменения, предусматривающие их повышение с 1 января 2006 года до следующих размеров:
1) за один игровой стол - 125 тыс. рублей в месяц;
2) за один игровой автомат - 7500 рублей в месяц;
3) за одну кассу тотализатора или одну кассу букмекерской конторы - 125 тыс. рублей в месяц.
В соответствии с Федеральным законом от 11 ноября 2003 года № 139-ФЗ "О внесении дополнения в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменения и дополнения в статью 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", а также о признании утратившими силу актов законодательства Российской Федерации в части налогов и сборов" с 1 января 2004 года вступила в силу глава 30 Налогового кодекса Российской Федерации "Налог на имущество организаций". В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами принят Закон города Москвы от 5 ноября 2003 года № 64 "О налоге на имущество организаций", установивший на территории города Москвы налог на имущество организаций и определивший его ставку в размере предельной ставки, установленной Налоговым кодексом Российской Федерации. Кроме того, Закон расширил ряд федеральных льгот, в частности для организаций, использующих труд инвалидов, балансодержателей объектов жилищного фонда и объектов, признаваемых памятниками истории и культуры. В Закон вносились изменения, направленные преимущественно на восстановление льгот по налогу, отмененных федеральным законодательством, дополнение существующего перечня льгот, а также уточнение порядка их применения.
Федеральный закон от 29 июля 2004 года № 95-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах" с 1 января 2005 года отменил местный налог на рекламу и ввел в силу дополнения в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации, позволяющие вводить единый налог на вмененный доход в отношении деятельности по распространению и (или) размещению наружной рекламы. В связи с этим был принят Закон города Москвы от 24 ноября 2004 года № 75 "О едином налоге на вмененный доход для деятельности по распространению и (или) размещению наружной рекламы". Уплата налогоплательщиками единого налога на вмененный доход предусматривает замену уплаты налога на прибыль организаций (на доходы физических лиц), налога на имущество организаций (на имущество физических лиц), единого социального налога, а также налога на добавленную стоимость. Впоследствии в Закон дважды вносились изменения.
Федеральным законом от 22 июля 2008 года № 155-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации" внесены изменения в главу 26.3 "Система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности" Налогового кодекса Российской Федерации, вступающие в силу с 1 января 2009 года. В связи с этим потребовалась корреляция Закона города Москвы от 24 ноября 2004 года № 75 "О едином налоге на вмененный доход для деятельности по распространению и (или) размещению наружной рекламы". Однако ввиду большого количества поправок редакционного характера, включая изменение названия Закона, а также в целях упорядочения его структуры Дума приняла новый Закон города Москвы от 29 октября 2008 года № 53 "О едином налоге на вмененный доход для предпринимательской деятельности по распространению наружной рекламы с использованием рекламных конструкций".
В связи со вступлением в силу с 1 января 2005 года главы 31 "Земельный налог" Налогового кодекса Российской Федерации принят Закон города Москвы от 24 ноября 2004 года № 74 "О земельном налоге", определивший ставки земельного налога, порядок и сроки его уплаты, а также порядок и сроки представления налогоплательщиками документов, подтверждающих право на уменьшение налоговой базы.
В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации законом города Москвы могут устанавливаться налоговые льготы по земельному налогу, включая размер не облагаемой налогом суммы для отдельных категорий налогоплательщиков. На этом основании Думой позднее был восстановлен ряд льгот по налогу, отмененных федеральным законодательством. В целях создания благоприятных условий для деятельности объединений собственников жилья по управлению многоквартирными домами изменениями, внесенными в Закон, полностью освобождены от уплаты земельного налога товарищества собственников жилья, жилищные кооперативы, жилищно-строительные кооперативы, а также иные специализированные потребительские кооперативы, созданные в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье.
В соответствии с федеральным законодательством индивидуальные предприниматели, не привлекающие в своей предпринимательской деятельности наемных работников, с 1 января 2006 года получили право перейти на упрощенную систему налогообложения на основе патента по 58 видам предпринимательской деятельности. Конкретные перечни видов деятельности и размер потенциально возможного годового дохода по каждому из них устанавливаются законами соответствующих субъектов Российской Федерации. Принятый Закон города Москвы от 9 ноября 2005 года № 54 "Об упрощенной системе налогообложения на основе патента" предоставил индивидуальным предпринимателям возможность применения такой упрощенной системы налогообложения по 47 видам предпринимательской деятельности. По каждому из них годовая стоимость патента составляет 6% от определенной Законом годовой суммы потенциально возможного дохода индивидуального предпринимателя. Применение такой системы позволяет упростить процедуру уплаты налогов и снизить расходы на их администрирование. В 2007 году в Закон вносились изменения.
Внесение Федеральным законом "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации" изменений в главу 26.2 "Упрощенная система налогообложения" Налогового кодекса Российской Федерации, касающихся применения упрощенной системы налогообложения на основе патента, повлекло за собой необходимость приведения московского законодательства в соответствие с федеральным. Учитывая, что вносимые изменения затронули практически весь текст Закона города Москвы "Об упрощенной системе налогообложения на основе патента", была принята его новая редакция. Закон города Москвы от 29 октября 2008 года № 52 "Об упрощенной системе налогообложения на основе патента" расширил перечень видов предпринимательской деятельности, по которым индивидуальным предпринимателям разрешается применение упрощенной системы налогообложения на основе патента, до 69.
Реализуя предоставленное субъектам Российской Федерации статьей 284 Налогового кодекса Российской Федерации право понижать для отдельных категорий налогоплательщиков ставку налога на прибыль организаций, зачисляемого в их бюджеты, Дума приняла Закон города Москвы от 5 июля 2006 года № 31 "Об установлении ставки налога на прибыль организаций для организаций - резидентов особой экономической зоны технико-внедренческого типа "Зеленоград". В соответствии с принятым Законом ставка налога для данной категории налогоплательщиков, зачисляемого в бюджет города Москвы, установлена на уровне 13,5%.
В целях стимулирования развития на территории города Москвы современного автомобилестроения и привлечения инвестиций в эту отрасль на основании статьи 284 главы 25 Налогового кодекса Российской Федерации принят Закон города Москвы от 10 октября 2007 года № 39 "Об установлении ставки налога на прибыль организаций для организаций, осуществляющих на территории города Москвы производство легковых автомобилей", устанавливающий для них пониженную ставку налога на прибыль, зачисляемого в бюджет города Москвы, в размере 13,5%.
4. Законодательство о труде, социальном развитии и культуре
Важным направлением законотворческой деятельности Думы является совершенствование законодательства о социальном развитии. Правовое регулирование социально-трудовых отношений, доходов населения, его социального обеспечения, жилищной, семейной и молодежной политики, а также проблем в сферах здравоохранения, образования, физкультуры и спорта затрагивает интересы всех категорий москвичей.
4.1. Трудовые правоотношения
В городе Москве в сфере трудовых отношений сформировалась социально-экономическая система, в которой эффективно взаимодействуют государственная власть, профсоюзы и предприниматели. Разнообразие вопросов, решаемых в рамках трехстороннего соглашения, требует полноценной нормативной базы, регулирующей взаимодействие участников переговорного процесса и способствующей реализации социально ориентированной экономической политики в городе. Закон города Москвы от 22 октября 1997 года № 44 "О социальном партнерстве" определил правовые основы становления, организации, функционирования, укрепления и развития системы социального партнерства в городе в целях регулирования социально-трудовых отношений и достижения общественного согласия.
В дальнейшем в связи с принятием Трудового кодекса Российской Федерации и с учетом действующего федерального и городского законодательства в Закон вносились изменения, касающиеся установления сторонами соглашений, коллективных договоров, обязанности своевременно предоставлять информацию, позволяющую предотвращать конфликтные ситуации. Кроме того, Закон был дополнен статьями об установлении и реализации минимальных социально-трудовых нормативов для жителей города Москвы, а также соотношении данных нормативов с государственными социальными и трудовыми гарантиями.
С 2005 года на федеральном уровне система оплаты труда регулируется только для работников федеральных государственных учреждений. Вопросы оплаты труда работников бюджетных учреждений переданы субъектам Российской Федерации. Реализуя это решение, Дума приняла Закон города Москвы от 15 декабря 2004 года № 86 "Об оплате труда работников государственных учреждений города Москвы". В действующем Законе установлен уровень тарифной ставки (оклада) первого разряда тарифной сетки, а сама Единая тарифная сетка, тарифные разряды и тарифные коэффициенты по оплате труда работников государственных учреждений города Москвы, отраслевые условия оплаты труда отдельных категорий работников утверждены постановлением Правительства Москвы от 19 июля 2005 года № 523-ПП "О повышении тарифных ставок (окладов) Единой тарифной сетки по оплате труда работников государственных учреждений города Москвы".
Городские власти проводят политику, направленную на регулярное (два раза в год) повышение оплаты труда работников городских бюджетных организаций. Дума ежегодно пересматривает размер тарифной ставки (оклада) первого разряда тарифной сетки для работников государственных учреждений города Москвы. Тарифная система оплаты труда работников государственных учреждений города Москвы, а также размеры, порядок и условия применения стимулирующих и компенсационных выплат устанавливаются Правительством Москвы с учетом мнения Московской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.
Одной из мер по обеспечению слабозащищенных граждан равными по сравнению с другими категориями населения возможностями в реализации права на труд и социальную защиту от безработицы является квотирование рабочих мест. В столице к квотированию рабочих мест для инвалидов и молодежи приступили еще в 1997 году, когда был принят закон, призванный повысить уровень социальной защищенности инвалидов и отдельных категорий молодых людей при поиске работы.
Изменения федерального законодательства обусловили принятие нового Закона города Москвы от 22 декабря 2004 года № 90 "О квотировании рабочих мест". Законодательный акт установил правовые, экономические и организационные основы для приема на работу инвалидов и отдельных категорий молодежи, в том числе несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет; лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в возрасте до 23 лет; граждан в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу впервые. Были предусмотрены создание и сохранение, а также модернизация специальных рабочих мест для инвалидов, создание рабочих мест для молодежи указанных категорий, создание учебных мест для детей-инвалидов, обучающихся на дому, а также обеспечение беспрепятственного доступа инвалидов к рабочим местам и инфраструктуре предприятий. Законом устанавливалась административная ответственность за невыполнение работодателем обязанности по созданию или выделению квотируемых рабочих мест и размеры административных штрафов за подобные правонарушения.
Закон предусматривал обязанность работодателей трудоустраивать указанные выше категории москвичей либо уплачивать ежемесячно в целевой бюджетный фонд квотирования рабочих мест в городе Москве компенсационную стоимость квотируемого рабочего места в размере прожиточного минимума для трудоспособного населения, определенного в городе Москве на день ее уплаты в порядке, установленном правовыми актами города Москвы.
Закон являлся предметом рассмотрения в суде. Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 10 августа 2005 года изменено решение Московского городского суда от 16 мая 2005 года и норма части 3 статьи 2 Закона об уплате компенсационной стоимости в отношении инвалидов, признанных таковыми федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы, в порядке и на условиях, установленных Правительством Российской Федерации, была признана недействующей со дня вступления решения суда в законную силу.
Несчастные случаи и травматизм на производстве, несоблюдение элементарных правил техники безопасности требовали разработки правовых документов, регламентирующих защиту прав москвичей на безопасный труд. С 2001 года в столице действовал закон об охране труда, устанавливающий основные направления государственной политики в данной сфере: обеспечение безопасных условий труда работников, предупреждение производственного травматизма и профессиональных заболеваний. Такие меры государственной политики по обеспечению безопасности жизни и здоровья людей признаются приоритетными по отношению к результатам производственной деятельности.
Внесение изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации обусловило необходимость принятия новой редакции закона об охране труда, что явилось продолжением государственной политики в области охраны труда, проводимой в городе и направленной на охрану жизни и здоровья работников на производстве, защиту прав москвичей на безопасный труд. В этой связи из текста ранее действовавшего закона был исключен ряд статей, дублирующих нормы федерального законодательства. Закон города Москвы от 12 марта 2008 года № 11 "Об охране труда в городе Москве" направлен на создание законодательной основы системы государственного управления охраной труда и наделение полномочиями в области охраны труда органов исполнительной власти города Москвы всех уровней.
С 1 января 2007 года значительная часть федеральных полномочий в области занятости населения была передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации, одновременно им была предоставлена возможность за счет средств собственных бюджетов осуществлять дополнительные меры в сфере содействия занятости населения и защиты его от безработицы. Закон города Москвы от 1 октября 2008 года № 46 "О занятости населения в городе Москве" впервые закрепляет городскую государственную систему трудоустройства населения. В документе с учетом переданных полномочий конкретизируются правовые и организационные основы государственной политики содействия занятости населения на уровне города Москвы.
В целях повышения уровня социальной защищенности безработных граждан вводятся отдельные правовые нормы, касающиеся размеров доплат к пособиям по безработице, стипендий, материальной помощи и других видов материальной поддержки. Для социально-трудовой адаптации инвалидов и молодежи с ограничениями жизнедеятельности предусматривается создание городского специализированного государственного учреждения по их профессиональной реабилитации и трудоустройству, механизм квотирования рабочих мест, возможность введения компенсационных мер, стимулирующих работодателей на обеспечение занятости этих категорий граждан. Также Законом установлены принципы реализации политики в области привлечения и занятости иностранной рабочей силы.
Проблема миграции является одной из серьезных проблем как России в целом, так и Москвы. Развитие рыночных отношений вызвало необходимость формирования в столице городской системы управления внешней трудовой миграцией, предусматривающей не только процедуру оформления иностранных работников, но и административную ответственность за нарушение установленного порядка. К 2000 году механизм привлечения иностранной рабочей силы в большинстве отраслей городского хозяйства был практически отработан, но иностранцы, в основном из стран ближнего зарубежья, работавшие на рынках и в сфере услуг, не имели документов на право трудовой деятельности. Закон города Москвы от 19 сентября 2001 года № 51 "Об учете иностранной рабочей силы в городе Москве" обеспечил защиту прав и законных интересов граждан Российской Федерации, проживающих в столице, ввел механизм учета иностранных граждан и лиц без гражданства для выявления тенденций миграционных процессов и выработки рациональной миграционной политики.
В 2000-2003 годах в городе Москве значительно увеличилось количество иностранцев, временно зарегистрированных по месту пребывания и по месту жительства. Только за 5 месяцев 2003 года паспортно-визовыми подразделениями органов внутренних дел зарегистрировано по месту пребывания 128,4 тыс. граждан, прибывших из стран СНГ, и 66,4 тыс. граждан, прибывших из государств дальнего зарубежья.
КСП Москвы в 2002 году путем проверок правильности начисления коммунальных платежей нанимателям и собственникам жилья (с учетом лиц, зарегистрированных по месту пребывания и по месту жительства) были выявлены отступления от Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в городе Москве. Установлены следующие отступления: разница между количеством граждан, зарегистрированных территориальными органами внутренних дел по месту пребывания, и количеством граждан, находящихся на регистрационном учете в жилищных организациях; неуплата за коммунальные услуги временно проживающими гражданами или неоправданная плата за коммунальные услуги, которые эти граждане фактически не получали; отсутствие установленного порядка по оплате коммунальных услуг временно проживающими и т.д. В целях устранения указанных недостатков Правительство Москвы выпустило распоряжение от 31 июля 2003 года № 1368-РП "О мерах по устранению недостатков в регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства и упорядочению платежей за коммунальные услуги", в котором предписывается ГУВД по городу Москве и префектурам административных округов города Москвы принять дополнительные меры по обеспечению действенного контроля за соблюдением должностными лицами жилищных организаций соответствующих правил регистрации.
4.2. Социальное обеспечение. Льготы, компенсации, субсидии
Конституцией Российской Федерации Россия признается социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Степень благополучия общества в конечном счете определяется благополучием каждого из его членов. Достойный уровень жизни москвичей, максимально широкие возможности для всестороннего развития, уверенность каждого в завтрашнем дне - главная цель социальной политики органов государственной власти города Москвы.
С начала 90-х годов XX века и по настоящее время в Москве проводится последовательная политика социального обеспечения населения города, главной задачей которой является социально-экономическая поддержка малоимущих слоев населения (малообеспеченные семьи, пожилые и инвалиды, дети-сироты, дети-инвалиды, школьники, дети из неполных и многодетных семей, студенты, лица, попавшие в экстремальные ситуации, безработные, лица без определенного места жительства и занятий и др.).
Дети - одна из наиболее незащищенных категорий населения, особенно дети-сироты и дети из неблагополучных семей. Закон города Москвы от 4 июня 1997 года № 16 "Об организации работы по опеке, попечительству и патронату в городе Москве" направлен на создание оптимальных условий для жизни и воспитания детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и несовершеннолетних, нуждающихся в государственной защите, а также на защиту личных и имущественных прав и интересов совершеннолетних лиц, признанных судом недееспособными, и дееспособных совершеннолетних лиц, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять свои права и выполнять свои обязанности.
Практика свидетельствует о положительном влиянии семейного обустройства на детей, нуждающихся в социальной защите. Семейные взаимоотношения дают возможность приобретения нового социального опыта общения со сверстниками и взрослыми. В связи с этим в Закон внесены изменения, связанные с патронатным воспитанием детей и совершенствованием работы специализированных органов, занимающихся детьми и лицами, добровольно взявшими на себя обязанности опекунов и попечителей. В дальнейшем документ коррелировался с изменениями в московском законодательстве.
В целях социальной поддержки семей, имеющих несовершеннолетних детей, принят Закон города Москвы от 3 ноября 2004 года № 67 "О ежемесячном пособии на ребенка", определивший условия предоставления ежемесячного пособия, порядок и сроки его назначения, а также основания для прекращения выплаты пособия на ребенка. Закон сохранил действовавший на федеральном уровне принцип адресного предоставления ежемесячного пособия семьям с детьми с учетом среднедушевого дохода. Вместе с тем в отличие от федерального законодательства, в соответствии с которым подтверждение доходов осуществляется по заявительному принципу, в принятом Законе предусмотрено документальное подтверждение доходов семьи для лиц, которые впервые обратились за пособием после 1 января 2005 года.
В соответствии с Семейным кодексом Российской Федерации с 1 января 2005 года порядок и размеры ежемесячных выплат денежных средств опекунам (попечителям) на содержание подопечных детей устанавливаются законами субъекта Российской Федерации. Закон города Москвы от 15 декабря 2004 года № 87 "О порядке и размере выплаты денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)" установил размер ежемесячной выплаты опекунам (попечителям) денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), местом жительства которых является город Москва, на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря, предметов хозяйственного обихода, личной гигиены, игр, игрушек, книг исходя из установленных натуральных норм по фактическим ценам, сложившимся в городе Москве.
Практика реализации данного Закона выявила ряд проблем, требующих дополнительного правового регулирования. Путем внесения изменений в Законе был установлен ежемесячный размер выплаты денежных средств на содержание подопечного в сумме прожиточного минимума для детей в городе Москве; определены порядок назначения, возможность продления, прекращения выплат; установлена возможность (при определенных условиях) приостановления выплат денежных средств на содержание подопечного.
В Москве помимо предусмотренных федеральным законодательством государственных пособий семьям с детьми оказывается адресная социальная поддержка в виде ежемесячных и единовременных денежных выплат, натуральной помощи, льгот. Система таких мер, осуществляемых за счет средств городского бюджета, формировалась на протяжении 15 лет и продолжает расширяться. На осуществление адресной социальной поддержки, призванной создать условия для повышения уровня жизни семей с детьми, урегулировать отношения по предоставлению им денежных выплат и других мер социальной помощи, направлен Закон города Москвы от 23 ноября 2005 года № 60 "О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве". Законодательный акт обобщил комплекс мер социальной поддержки семей с детьми, осуществляемых за счет бюджета города, и объединил нормы, содержащиеся в ранее издававшихся нормативных правовых актах города Москвы, регулирующих данные отношения. В сферу действия Закона включены различные категории семей с детьми: малообеспеченные, неполные и многодетные семьи, семьи с детьми-инвалидами, студенческие и другие семьи. Закон определил условия назначения единовременных, ежемесячных и ежегодных денежных выплат указанным семьям, закрепил основания предоставления натуральной помощи и льгот, определил учреждения социального обслуживания семей с детьми и виды социальных услуг, которые они предоставляют. Наряду с существующими мерами социальной поддержки введены новые виды денежных выплат. В 2007 году в Закон были внесены изменения, значительно расширившие виды денежных, натуральных и других форм помощи семьям с детьми. Указанные меры позволили повысить престиж института семьи, улучшить положение семей с детьми и сделать шаг к сокращению числа детских приютов.
В соответствии с Федеральным законом № 122-ФЗ дополнительные гарантии по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации. Закон города Москвы от 30 ноября 2005 года № 61 "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в городе Москве" закрепил комплекс мер, реализуемых в последние годы органами государственной власти города Москвы, по защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Для повышения эффективности социальной защиты москвичей был разработан и принят Закон города Москвы от 17 октября 2001 года № 49 "О потребительской корзине в городе Москве", который определил состав потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения столицы. Закон был необходим, в частности, для обеспечения перехода на предоставление социальных пособий и льгот с учетом величины прожиточного минимума и размера среднедушевого дохода семьи.
Срок действия данного Закона - до 1 июля 2003 года - определялся с учетом Федерального закона от 20 ноября 1999 года № 201-ФЗ "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации". До установления новых сроков федеральным законодательством срок действия городской потребительской корзины был трижды пролонгирован законами города Москвы.
Истечение срока действия закона о московской потребительской корзине 31 декабря 2005 года, а также принятие Федерального закона от 31 марта 2006 года № 44-ФЗ "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации" обусловили принятие нового Закона города Москвы от 17 мая 2006 года № 19 "О потребительской корзине в городе Москве".
В соответствии с федеральным законодательством, в целях создания в городе необходимой правовой базы, адекватной новому порядку предоставления социальных пособий и льгот, принят Закон города Москвы от 15 мая 2002 года № 23 "О прожиточном минимуме в городе Москве". Законодательным актом установлен фиксированный прожиточный минимум для оценки уровня жизни населения, предоставления адресных государственных социальных выплат в соответствии с федеральным законодательством, прогнозирования бюджетных затрат на социальную политику и оказания помощи нуждающимся москвичам, разработки и реализации мер социальной защиты жителей столицы и городских социальных программ. Законом предусмотрено на основе ежемесячных статистических данных ежеквартальное установление Правительством Москвы величины прожиточного минимума по основным социально-демографическим группам населения и в среднем на душу населения. Внесенные в Закон в 2006 году изменения, связанные с отменой необходимости прохождения экспертизы проектов региональных потребительских корзин в федеральных органах, упростили порядок формирования потребительской корзины и предоставили городу большие возможности в данной сфере.
На регулирование отношений, связанных с оказанием органами государственной власти города Москвы мер социальной поддержки по медицинской, профессиональной, социальной реабилитации, обеспечению техническими средствами реабилитации, воспитанию и образованию, содействию занятости инвалидам и другим лицам с ограничениями жизнедеятельности, направлен Закон города Москвы от 26 октября 2005 года № 55 "О дополнительных мерах социальной поддержки инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности в городе Москве". Законодательный акт призван способствовать созданию этим категориям населения условий для восстановления способностей к бытовой, общественной и профессиональной деятельности, для интеграции их в общество, удовлетворения потребностей в реабилитационных услугах, улучшения качества и уровня их жизни.
В соответствии с общими принципами разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, установленными Федеральным законом № 122-ФЗ, Дума приняла ряд нормативных правовых актов города, направленных на социальную защиту отдельных категорий москвичей.
Закон города Москвы от 3 ноября 2004 года № 70 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы" определил конкретное содержание мер социальной поддержки тружеников тыла, ветеранов труда и приравненных к ним лиц, реабилитированных и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, отнесенных к полномочиям субъектов Российской Федерации. Общая численность таких льготных категорий в Москве составляет свыше 900 тыс. человек. Закон сохранил для указанных категорий наиболее значимые льготы, предоставлявшиеся им ранее федеральным законодательством и нормативными правовыми актами города. Для обеспечения в последующие годы уровня социальной защищенности "региональных" категорий граждан в 2005 и 2007 годах в принятый Закон были внесены соответствующие изменения, восстанавливающие отдельные социальные льготы для этих категорий граждан.
Комиссией по делам ветеранов планируется подготовить изменения в данный Закон, касающиеся защиты интересов представителей старшего поколения, участвовавших в героической обороне Москвы (работавших и проходивших службу в период с 22 июня 1941 года по 25 января 1942 года), - предоставления им статуса участников Великой Отечественной войны.
На повышение уровня социальной защиты работников учреждений социальной сферы столицы, проживающих в сельской местности, содействие закрепления в этих учреждениях квалифицированных кадров направлен Закон города Москвы от 6 июня 2007 года № 14 "О мерах социальной поддержки лиц, проживающих в сельской местности и работающих (работавших) в учреждениях социальной сферы города Москвы". Документом устанавливаются категории лиц, которым предоставляются меры социальной поддержки (оплата жилого помещения и коммунальных услуг), определяются источники финансирования указанных мер.
Федеральным законодательством установлены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по регулированию адвокатской деятельности и адвокатуры. Законом города Москвы от 4 октября 2006 года № 49 "Об оказании адвокатами бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации в городе Москве" в соответствии с федеральным законом определены категории граждан, которые вправе рассчитывать на оказание адвокатами бесплатной юридической помощи в городе Москве. В частности, принятый законодательный акт содержит норму об оказании бесплатной юридической помощи малообеспеченным гражданам, среднедушевой доход семей которых ниже величины прожиточного минимума, установленного законом города Москвы в соответствии с федеральным законодательством, а также одиноко проживающим гражданам, доходы которых ниже указанной величины.
Закон содержит перечень документов, необходимых для получения бесплатной юридической помощи, и порядок их предоставления, а также порядок компенсации расходов адвокату, оказывающему бесплатную юридическую помощь.
Похоронное дело - отрасль городского хозяйства Москвы, которая включает в себя деятельность по оказанию ритуальных, обрядовых, юридических, а также иных видов услуг, связанных с погребением умерших, созданием и эксплуатацией объектов похоронного назначения (кладбищ, крематориев, стен скорби, салонов-магазинов (бюро) ритуального обслуживания, мастерских по изготовлению надмогильных сооружений и так далее). Закон города Москвы от 4 июня 1997 года № 11 "О погребении и похоронном деле в городе Москве" установил принципы правового регулирования отношений, связанных с погребением, обеспечил гарантии погребения с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожеланий лица, взявшего на себя обязанности по организации похорон, а также гарантировал предоставление материальной и иной помощи для погребения.
В целях повышения качества предоставляемых населению ритуальных услуг в Закон были внесены соответствующие изменения.
4.3. Охрана здоровья жителей города Москвы.
Физкультура и спорт
Главной задачей системы городского здравоохранения является безусловное выполнение государственных гарантий по оказанию населению бесплатной медицинской помощи. Политика органов государственной власти города Москвы в настоящее время направлена на бесперебойное функционирование городских лечебно-профилактических учреждений, проведение планомерной работы по совершенствованию оказания медицинской помощи всем категориям больных, обеспечение лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения декретированных групп населения, а также на укрепление материально-технической базы отрасли и ее кадрового потенциала.
Вероятность возникновения очагов различных заболеваний, передающихся от животных к человеку, как в ранее неблагополучных регионах, так и на новых территориях связана с объективной невозможностью контролировать перемещения диких животных.
В соответствии с Законом Российской Федерации от 14 мая 1993 года № 4979-I "О ветеринарии" вопросы ветеринарии, не отнесенные к ведению Российской Федерации, были переданы в компетенцию субъектов Российской Федерации. Во исполнение федерального законодательства и в целях повышения эффективности мероприятий по обеспечению эпизоотического и ветеринарно-санитарного благополучия, защиты населения от болезней, общих для человека и животных, выпуска безопасной в ветеринарном отношении продукции животноводства, предупреждения появления и распространения заразных и массовых незаразных болезней животных был принят Закон города Москвы от 29 июня 2005 года № 33 "Об эпизоотическом и ветеринарно-санитарном благополучии города Москвы". Законодательный акт определил полномочия органов государственной власти города Москвы, структуру государственной ветеринарной службы, ее статус, разделил функции государственной ветеринарной службы в части осуществления контрольной (надзорной) деятельности и оказания услуг.
В связи с несоответствием ряда статей данного Закона федеральному законодательству в него были внесены изменения, устранившие противоречия в отношении норм Гражданского кодекса Российской Федерации в части процедуры регистрации специалистов в области ветеринарии, занимающихся предпринимательской деятельностью.
По экспертным оценкам, на сегодняшний день в России около 6 млн. человек употребляют наркотики. Более 300 тысяч имеют диагноз "наркомания". В наркологической службе Департамента здравоохранения города Москвы зарегистрированы около 30 тыс. больных наркоманией. По информации правоохранительных органов, реальное количество наркологических больных может в шесть с половиной раз превышать указанную цифру и составлять более 200 тыс. человек.
В целях предотвращения дальнейшей наркотизации населения принят Закон города Москвы от 28 февраля 2007 года № 6 "О профилактике наркомании и незаконного потребления наркотических средств, психотропных веществ в городе Москве". Предметом правового регулирования Закона являются вопросы предупреждения немедицинского потребления наркотических средств и психотропных веществ, лечения и реабилитации наркотических больных, антинаркотической пропаганды.
В настоящее время, как в стране, так и в городе Москве большое внимание уделяется вопросам профилактики ВИЧ-инфекции. В связи с этим комиссией по здравоохранению и охране общественного здоровья разработан законопроект "О профилактических мерах по предотвращению распространения на территории города Москвы заболевания, передаваемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)".
Одним из эффективных методов укрепления здоровья молодежи и населения в целом были и остаются меры по восстановлению и развитию массовых видов физической культуры и спорта. Закон города Москвы от 26 июня 1996 года № 20 "О физической культуре и спорте" определил систему организации управления физической культурой и спортом, создал правовую базу для функционирования физкультурно-оздоровительных и спортивных организаций и обеспечил гарантии прав жителей столицы на занятия физической культурой и спортом. В соответствии с изменившимся федеральным законодательством в Закон внесены изменения.
Правительством Москвы предполагается разработать новую редакцию указанного Закона в соответствии с Планом первоочередных законопроектных работ органов исполнительной власти города Москвы на 2008 год. Необходимость разработки законопроекта обусловлена принятием Федерального закона от 4 декабря 2007 года № 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации".
Органами государственной власти города Москвы предпринимаются последовательные действия по развитию физической культуры и спорта в столице, созданию для этого необходимых условий. Реализуется Генеральная схема развития и размещения объектов физической культуры и спорта в Москве до 2010 года, в соответствии с которой в городе строятся новые катки, бассейны, физкультурно-оздоровительные комплексы, горнолыжные склоны, стадионы для вело-, мотокроссов и другие спортивные объекты.
В рамках Городской комплексной программы "Спорт Москвы-2" (2007-2009 гг.), утвержденной постановлением Правительства Москвы от 24 апреля 2007 года № 292-ПП "О Городской комплексной программе "Спорт Москвы-2" (2007-2009 гг.)", ежегодно проводится более 2 тыс. массовых мероприятий, в том числе спартакиады студентов и учащихся, допризывной молодежи, по месту жительства. Департамент образования города Москвы предпринимает меры для привлечения детей и подростков к дополнительным внеурочным занятиям физической культурой на спортивных объектах образовательных учреждений столицы.
4.4. Образование
В соответствии с образовательной политикой России и города Москвы в основу законодательства в этой сфере положены три концептуальных принципа: партнерство, целостность, саморазвитие. Эти принципы позволяют привести в действие механизм качественного обновления образования, обеспечить преемственность общего процесса его устойчивого развития, его доступность, обязательность и эффективность.
Образование является одним из ведущих факторов развития города, обеспечивающих, в частности, реализацию его социальной, культурной и экономической политики. В целях приведения московской системы образования в соответствие с современными международными стандартами и тенденциями, а также для достижения высокого качества обучения, воспитания и социализации подрастающего поколения принят Закон города Москвы от 20 июня 2001 года № 25 "О развитии образования в городе Москве". Законодательный акт установил основные принципы деятельности органов власти города Москвы по развитию образования, формы участия органов государственной власти города Москвы, органов местного самоуправления, образовательных учреждений и организаций, физических и юридических лиц в развитии образования в столице. Законодательный акт направлен на обеспечение прав москвичей на получение образования, а также на поддержку развития образовательной деятельности.
В связи с изменением федерального законодательства, принятием новой редакции Устава города Москвы и возрастающими требованиями к качеству и уровню подготовки обучающихся в Закон вносились изменения, в частности уточняющие полномочия органов местного самоуправления в области образования, предусматривающие предоставление налоговых льгот образовательным учреждениям и организациям, организациям, оказывающим поддержку системе образования, устанавливающие право образовательных учреждений иметь валютные средства, а также право образовательных учреждений иметь в собственности внебюджетные средства и приобретенные на такие средства объекты собственности.
Кроме того, были определены виды государственных образовательных учреждений дополнительного образования детей, основополагающие принципы их функционирования, а также учтены интересы граждан, нуждающихся в социальной поддержке, в том числе детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и детей-инвалидов.
В связи с участившимися случаями изъятия зданий государственных образовательных учреждений или изменения их целевого назначения в Закон внесены изменения, устанавливающие запрет на приватизацию или изменение целевого назначения таких зданий.
В соответствии с данным Законом постановлением Правительства Москвы от 12 августа 2008 года № 737-ПП утверждена Городская целевая программа развития образования "Столичное образование-5" на 2009-2011 гг., целями которой являются определение политики Правительства Москвы в области образования на 2009-2011 годы, дальнейшая консолидация усилий органов государственной власти, научной и педагогической общественности в повышении роли образования.
В целях реализации гарантий права граждан на получение общего образования принят Закон города Москвы от 10 марта 2004 года № 14 "Об общем образовании в городе Москве", предусматривающий базовые нормы, способствующие созданию в системе образования столицы реальных гарантий права граждан на получение среднего (полного) общего образования; нормы, регулирующие поддержку деятельности различных типов и видов образовательных учреждений, доступность получения образования в любой форме для всех категорий граждан, реализацию права обучающихся на получение образования данного уровня.
Изменения, внесенные в Закон, направлены на создание условий для введения в Москве обязательного среднего (полного) общего образования, а также закрепления обязанности родителей (законных представителей) обеспечивать детям его получение. Также устанавливаются права педагогических работников на свободу выбора и использования методик обучения и воспитания, учебных пособий и учебников в соответствии с образовательной программой, утвержденной образовательным учреждением.
Во исполнение данного Закона, в целях обеспечения реализации права всех граждан на получение среднего (полного) общего образования Правительством Москвы принято постановление от 14 июня 2005 года № 429-ПП "Об утверждении Положения о комиссиях по соблюдению гарантий прав несовершеннолетних на получение общего образования". В компетенцию комиссий, в частности, входят: оказание организационной и методической помощи управам районов города Москвы и привлекаемым ими к осуществлению списочного учета детей, подлежащих обучению в образовательных учреждениях, реализующих общеобразовательные программы, отраслевым и функциональным органам исполнительной власти города Москвы, органам внутренних дел, органам местного самоуправления; ежегодный анализ данных учета детей в возрасте до 18 лет; использование единой информационной базы данных учета детей для уточнения планов приема в подведомственные государственные образовательные учреждения, рассмотрение жалоб и заявлений несовершеннолетних, родителей (законных представителей) и иных лиц, в которых имеются сведения о нарушениях или ограничениях прав и охраняемых законом интересов несовершеннолетних при получении ими общего образования.
Отношения, связанные с реализацией права граждан на получение начального профессионального и среднего профессионального образования, регулируются Законом города Москвы от 29 июня 2005 года № 32 "О начальном и среднем профессиональном образовании в городе Москве". Нормативный правовой акт определил формы участия органов государственной власти города Москвы, предприятий и организаций в подготовке необходимых столице квалифицированных рабочих кадров.
В целях приведения московского законодательства в соответствие с федеральным в Закон внесены изменения, устанавливающие обязательность наличия соответствующих лицензий у образовательных учреждений, организаций начального и среднего профессионального образования, реализующих общеобразовательные программы.
4.5. Культура
Москва как столица Российской Федерации, историческая, духовная и культурная доминанта страны и одновременно один из крупнейших центров мировой культуры играет особую роль в деле сохранения национально-культурного потенциала, обеспечения преемственности традиций и воспитания новых поколений россиян. Органы государственной власти города Москвы выделяют основные проблемы столичной сферы культуры и намечают пути их решения.
Формирование облика Москвы шло на протяжении восьми с половиной веков, что сделало город уникальным явлением не только в российском, но и в мировом градостроительстве. По количеству памятников столица значительно превосходит любой другой регион России. В настоящее время в Москве под государственной охраной находится свыше 3 тыс. недвижимых памятников истории и культуры. Помимо этого под контролем государственного органа охраны памятников находится около 10 тыс. объектов - зданий и сооружений, формирующих историко-градостроительную среду в границах исторического центра города, и более 1 тыс. объектов вне этой территории.
В целях сохранения исторического облика столицы для установления единого порядка принятия решений о возведении произведений монументально-декоративного искусства городского значения принят Закон города Москвы от 13 ноября 1998 года № 30 "О порядке возведения в городе Москве произведений монументально-декоративного искусства городского значения". В данном Законе к произведениям монументально-декоративного искусства городского значения отнесены все произведения, создаваемые и устанавливаемые за счет средств бюджета или финансируемые за счет иных источников, возводимые на главных городских площадях, магистралях и набережных, перечень которых утверждается Правительством Москвы. Практика применения данного Закона показала несовершенство некоторых его положений, что обусловило внесение в него необходимых изменений.
В соответствии с Законом постановлением Московской городской Думы от 23 июня 1999 года № 56 "О Комиссии по монументальному искусству" утверждено Положение о Комиссии по монументальному искусству, которая формируется на основании предложений творческих союзов и объединений, научных организаций и высших учебных заведений в сфере изобразительных искусств и архитектуры.
В конце 90-х годов прошлого века отсутствие на федеральном уровне достаточной законодательной базы, регулирующей вопросы охраны культурного наследия, привело к разрушению единой государственной системы охраны памятников истории и культуры, вызвало ряд негативных явлений (полное отсутствие бюджетных ассигнований на охрану памятников, развал государственных реставрационных организаций и отток высококвалифицированных специалистов-реставраторов, ослабление государственных органов охраны памятников) и спровоцировало стихийную, неупорядоченную, а иногда и противозаконную приватизацию объектов культурного наследия.
Закон города Москвы от 14 июля 2000 года № 26 "Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры" стал первой в истории столицы попыткой создания современного всеобъемлющего законодательного акта о недвижимых объектах историко-культурного наследия - памятниках истории и культуры.
В принятом документе отражена специфика Москвы как столицы России, субъекта Российской Федерации, крупнейшего исторического города и современного мегаполиса, реализующего функции финансового и делового центра международного значения. Закон ставит своей первоочередной задачей обеспечение сохранности богатейшего и во многом уникального историко-культурного наследия Москвы и предусматривает меры защиты памятников в условиях осуществления нового строительства и современной реконструкции городских территорий, в том числе в историческом центре столицы.
В целях приведения Закона в соответствие с изменившимся федеральным законодательством в него были внесены необходимые изменения.
Для сохранения, восстановления и воссоздания уникальных объектов историко-культурного наследия города Москвы и России, дальнейшего развития территории Государственного художественного историко-архитектурного и природно-ландшафтного музея-заповедника "Коломенское" была разработана программа, утвержденная Законом города Москвы от 12 марта 2003 года № 18 "О Долгосрочной целевой программе сохранения объектов историко-культурного наследия и развития территории Государственного художественного историко-архитектурного и природно-ландшафтного музея-заповедника "Коломенское" на 2003-2007 годы". Действие программы распространялось на историческую территорию площадью 390 гектаров. Реализация программы предусматривала научно-исследовательские и ремонтно-реставрационные работы в отношении памятников истории и культуры, в том числе перенос памятников деревянного зодчества, сохранение природных объектов и памятников природы, создание этнографического комплекса на территории бывшего села Коломенское, благоустройство территории и объектов села Дьякова, строительство ремонтно-реставрационного комплекса, проведение археологических работ на территории музея-заповедника и ряд других.
4.6. Семейная и молодежная политика
В Москве проживает 2,7 млн. молодых граждан в возрасте от 14 до 30 лет, нуждающихся в эффективной социальной защите. Молодежь - это социально-демографическая группа, переживающая период становления социальной зрелости, адаптации, интеграции в мир взрослых.
Москва имеет положительный опыт по реализации государственной молодежной политики. Включение молодежи в созидательную деятельность, привлечение ее к практической реализации реформ и поддержке экономической политики государства являются одной из важнейших задач настоящего времени.
Вместе с тем пассивное участие молодежи в сфере предпринимательства, туризма, досуга, недостаточное информационное сопровождение молодежной политики сегодня как никогда требуют принятия дополнительных мер по совершенствованию работы с молодежью и студентами, активному привлечению молодежи к управлению городским хозяйством.
В целях дальнейшего развития и совершенствования государственной политики города Москвы в отношении молодежи, создания целостной структуры управления молодежной политикой, усиления механизма реализации молодежных программ, повышения эффективности информационного обеспечения молодых граждан, противодействия асоциальным проявлениям в молодежной среде, широкого привлечения молодежи к предпринимательской, социально значимой деятельности и реализации программ в различных сферах городского хозяйства принят Закон города Москвы от 28 января 2004 года № 4 "О молодежи". Внесенные в 2006 году изменения в Закон законодательно закрепили право льготного проезда для студентов, обучающихся по очной форме обучения в государственных образовательных учреждениях и негосударственных образовательных организациях, имеющих государственную аккредитацию, по программам высшего профессионального образования.
В настоящее время в Думе началась разработка нового закона о молодежи, основными целями которого являются создание в городе условий для самореализации молодежи и расширения участия молодежи в государственном управлении и местном самоуправлении, а также определение городских приоритетов государственной молодежной политики. Впервые предлагается ввести такие понятия, как "молодой специалист", "молодежно-студенческий отряд", "молодежный совещательно-консультативный орган", внести ряд норм, связанных с обеспечением молодежной политики, таких как формы реализации государственной молодежной политики, содействие межрегиональному и международному сотрудничеству.
5. Жилищное законодательство
В городе последовательно реализуется жилищная политика, ориентированная на доступность жилья для граждан. Принимаются меры, предусматривающие предоставление бесплатного жилья москвичам, состоящим на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, и обеспечение для жителей города Москвы возможности использовать собственные средства для приобретения жилья. В связи с этим принят и совершенствуется комплекс социальных жилищных программ. В частности, в рамках мероприятий приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" в городе действуют Среднесрочная жилищная программа "Москвичам - доступное жилье" и Московская программа "Молодой семье - доступное жилье".
Ежегодно в столице наращиваются объемы жилищного строительства, в том числе для муниципальных нужд. В отличие от большинства регионов Москва до сих пор предоставляет бесплатное муниципальное жилье. В 2007 году из сданных в эксплуатацию 4827,7 тыс. кв. метров общей площади жилых домов на решение социальных задач направлено 2234 тыс. кв. метров (или 46%), в том числе по Московской программе "Молодой семье - доступное жилье" - 161 тыс. кв. метров, для целей социальной ипотеки - 135,8 тыс. кв. метров.
Адресной инвестиционной программой на 2008-2010 годы предусматривается для выполнения общегородских социальных жилищных программ ввести в действие за счет всех источников финансирования 7256 тыс. кв. метров жилых помещений (в рамках заданий указанной среднесрочной программы). Гражданам, принятым на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, планируется реализовать по себестоимости с использованием жилищных субсидий и механизма ипотечного кредитования 710 тыс. кв. метров жилой площади, построенной по государственному заказу для нужд города Москвы. Молодым семьям по программе "Молодой семье - доступное жилье" предусматривается предоставить 1710 тыс. кв. метров общей жилой площади на возмездной основе.
Завершаются в полном объеме программы реконструкции ветхого и пятиэтажного жилищного фонда первого периода индустриального домостроения с переходом к комплексной реконструкции и реновации жилищного фонда на территориях сложившейся застройки.
Основными направлениями деятельности органов власти в жилищной сфере являются нормативное правовое регулирование капитального ремонта жилищного фонда, предоставления бесплатного жилья малообеспеченным москвичам, предоставления льгот молодым семьям и другим категориям граждан, нуждающимся в помощи города, при приобретении жилья и оплате жилищно-коммунальных услуг.
5.1. Основы пользования жилыми помещениями
Основные принципы реализации и защиты конституционного права жителей города Москвы на жилище закреплены в Законе города Москвы от 11 марта 1998 года № 6 "Основы жилищной политики города Москвы". Законодательный акт установил обязанности и ответственность лиц за сохранность жилищного фонда, порядок и условия предоставления, приобретения и использования жилого помещения, норму предоставления жилья, различные формы улучшения жилищных условий москвичей (в том числе предоставление бесплатного жилья для малоимущих граждан по договору социального найма), порядок оплаты жилого помещения (в том числе предоставление компенсаций (субсидий) малообеспеченным гражданам), а также порядок управления жилищным фондом.
Изменения федерального законодательства способствовали внесению изменений в Закона. Так, например, введена норма о предоставлении жилья в порядке очередности, исходя из времени принятия граждан на учет (кроме граждан, имеющих право на предоставление жилых помещений вне очереди).
Расширяя возможности для приобретения жилья трудоспособным населением и создавая благоприятные условия для функционирования рыночных механизмов кредитования граждан при покупке жилья, Правительство Москвы приняло постановление от 11 августа 1998 года № 625 "О Концепции развития ипотечного жилищного кредитования в г. Москве", которым утвержден план мероприятий по Московской ипотечной программе.
Законодательное обеспечение развития ипотечного кредитования в Москве установил Закон города Москвы от 31 марта 1999 года № 11 "Об организационном и финансовом обеспечении внедрения системы ипотечного жилищного кредитования в городе Москве". Принятый законодательный акт определил участников и источники финансирования системы ипотечного кредитования (заемные и собственные средства Московского ипотечного агентства, средства кредитных учреждений и иных юридических и физических лиц). Организатором и координатором системы ипотечного жилищного кредитования в столице стало Московское ипотечное агентство. Закон установил порядок образования, функционирования и развития в городе системы ипотечного жилищного кредитования, строящийся на договорных отношениях и основанный на кредитовании под залог жилых помещений.
Учитывая накопленный опыт приобретения жилья с рассрочкой платежа, в Закона в дальнейшем были внесены изменения, которые устранили имеющиеся недостатки "московской ипотеки".
В целях увеличения доступности ипотечного жилищного кредитования для москвичей Правительство Москвы приняло Программу развития ипотечного жилищного кредитования в городе Москве на 2006-2008 годы (постановление Правительства Москвы от 8 ноября 2005 года № 881-ПП "О мерах по развитию ипотечного жилищного кредитования в городе Москве"). Источниками финансирования Программы определены бюджетные (51100 млн. рублей) и внебюджетные (21300 млн. рублей) средства. Программа предусматривает снижение первоначального и ежемесячных платежей заемщика по возврату кредита в пересчете на эквивалентную банковскую ставку до 4-7% годовых и стимулирование развития рынка жилищного ипотечного кредитования в городе Москве.
Ежегодно в столице строится более 4,5 млн. кв. метров жилья, из них свыше 40% направляется для решения общегородских социальных программ, поскольку далеко не все жители столицы могут улучшить жилищные условия путем покупки жилья даже с рассрочкой платежа. Начиная с 1999 года в условиях острого дефицита жилой площади, находящейся в собственности города, Дума принимала нормативные акты, устанавливающие приоритетные категории москвичей, нуждающихся в предоставлении в пользование или приобретении в собственность с помощью города жилых помещений (в частности постановление Московской городской Думы от 1 декабря 1999 года № 129 "О приоритетах предоставления в пользование или приобретения в собственность с помощью города жилых помещений в 2001 году"). Приоритеты на 2002-2003 годы получили законодательное обеспечение в Законе города Москвы от 23 января 2002 года № 2 "О приоритетах предоставления в пользование или приобретения в собственность с помощью города жилых помещений в 2002-2003 годах". Принятый законодательный акт установил порядок распределения и предоставления жилых помещений, находящихся в собственности города Москвы, размер безвозмездных субсидий, кредитов на строительство или приобретение жилых помещений. В Законе определены категории москвичей, которым город предоставляет жилое помещение вне очереди, с учетом льгот по предоставлению жилья и в порядке установленной очередности.
Анализ реализации жилой площади, направленной для обеспечения нуждающихся в улучшении жилищных условий в 2001-2002 годах, показал, что почти 50% площади предоставлялось семьям, состоявшим на учете пять лет и менее. Таким образом, в рамках исполнения приоритетов предыдущих годов учитывались не все категории граждан, льготы для которых предусмотрены федеральным законодательством, а срок обеспечения жильем граждан, не имеющих льгот, превысил 20 лет. В целях устранения диспропорции в обеспечении жильем граждан, состоящих на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, и сокращения сроков ожидания предоставления жилья принят Закон города Москвы от 26 мая 2004 года № 31 "О приоритетах в предоставлении жилых помещений и безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилых помещений в 2004 году", благодаря которому городские ресурсы были сконцентрированы на семьях-очередниках ранних лет постановки на учет. Исполнение принятого Закона позволило обеспечить жильем в 2004 году свыше 8,7 тыс. семей-очередников, в том числе 1,1 тыс. за счет использования безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья.
Приватизация жилых помещений, начавшаяся в 1991 году, способствовала формированию рынка жилья в Москве и увеличению доли собственников жилья в общей структуре жилищного фонда до 69,2%. В 2006 году частный жилищный фонд составил 142,2 млн. кв. метров и увеличился по сравнению с началом приватизации в 9,2 раза. Однако некоторые граждане, не осознававшие социально-экономических последствий приватизации, стали обращаться в суды с исками о признании недействительными договоров передачи жилья в собственность, а суды в большинстве случаев отказывали в подобных исках. Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года № 60 "О передаче в собственность города Москвы приватизированных жилых помещений" позволил гражданам без суда передавать приватизированные жилые помещения в собственность города или муниципального образования с последующим заключением договора социального найма занимаемого жилого помещения и решить правовую коллизию, сложившуюся по этому вопросу.
Жилищный кодекс Российской Федерации внес существенные изменения в порядок обеспечения граждан жилыми помещениями, что потребовало корректировки действующего законодательства города Москвы.
В частности, в соответствии с новым Жилищным кодексом Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления предоставляют жилые помещения по договорам социального найма только малоимущим гражданам. Порядок признания граждан малоимущими утверждается законом субъекта Российской Федерации.
Определение малоимущих граждан для столицы дал Закон города Москвы от 25 января 2006 года № 7 "О порядке признания жителей города Москвы малоимущими в целях постановки их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях". Принятый законодательный акт содержит основания признания москвичей малоимущими в целях постановки их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма из жилищного фонда города Москвы.
В соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации были внесены изменения в установленный порядок обеспечения жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений. Закон города Москвы от 31 мая 2006 года № 21 "Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве" установил основания для освобождения жилых помещений, определил сумму возмещения (компенсации) либо выкупную цену собственникам за освобождение жилого помещения (жилого дома) и переселение, а также гражданам, занимающим жилые помещения по договорам социального найма, найма, безвозмездного пользования. Закон содержит нормы о последствиях признания многоквартирного жилого дома аварийным и порядке предоставления жилого помещения в связи с проведением капитального ремонта или реконструкции жилого дома.
Закон подтвердил право москвичей на сохранение района проживания при переселении (за исключением Центрального и Зеленоградского административных округов города Москвы, где переселение осуществляется в границах этих округов, и тех случаев, когда вместо одной квартиры предоставляются две и более. В этом случае в прежнем районе проживания можно будет получить только одну квартиру).
В дальнейшем в Закона были внесены изменения, касающиеся предоставления жилых помещений гражданам, подлежащим неотложному отселению из жилых помещений, признанных в установленном порядке аварийными.
Новый порядок ведения жилищного учета граждан для постановки на очередь в целях улучшения жилищных условий утвержден в Законе города Москвы от 14 июня 2006 года № 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения". Принятый законодательный акт устанавливает условия признания жителей города Москвы нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма или безвозмездного пользования, различные способы приобретения жилья (в том числе с помощью города), а также перечни стандартов, которым должны соответствовать благоустроенные жилые помещения в городе Москве, и правовых актов, дающих гражданам, страдающим тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, право на дополнительную площадь по состоянию здоровья.
В приложение 3 к Закону было внесено изменение в части уточнения размеров безвозмездных субсидий для москвичей, состоящих на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, в зависимости от количества полных лет, прошедших после постановки на учет.
Одним из условий обеспечения установленного Конституцией Российской Федерации права граждан на жилище являются правильная эксплуатация, сохранность и своевременный ремонт (капитальный и текущий) жилищного фонда, поддержание жилых домов и инженерного оборудования в исправном состоянии, соблюдение чистоты и порядка в домах, подъездах, квартирах и на придомовой территории. Закон города Москвы от 20 декабря 1995 года № 26 "О контроле за соблюдением нормативов Москвы по эксплуатации жилищного фонда" позволил повысить ответственность собственников и нанимателей за состояние жилищного фонда.
В Закона вносились изменения. Так, Закон города Москвы от 21 ноября 2007 года № 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" внес изменения в название, статьи 2 и 3 Закона, а также исключил из него отдельные статьи.
5.2. Объединения собственников жилых помещений
В Москве насчитывается более 30 тыс. многоквартирных домов общей площадью свыше 200 млн. кв. метров. Почти 70% жилищного фонда принадлежит собственникам жилья. Жилищный кодекс Российской Федерации предоставил широкие права собственникам помещений в многоквартирных домах не только в выборе способа управления многоквартирным домом, но и в отборе управляющих организаций. Закон города Москвы от 14 февраля 2007 года № 4 "Об установлении сроков проведения открытых конкурсов по выбору управляющей организации для управления многоквартирным домом в городе Москве" установил срок начала проведения открытых конкурсов - 1 января 2008 года и срок окончания - 1 мая 2008 года.
В соответствии с действующим Жилищным кодексом Российской Федерации ответственность за содержание многоквартирных домов возлагается на собственников помещений. Учитывая, что подавляющее большинство граждан стали собственниками занимаемых ими квартир в результате приватизации и не в состоянии самостоятельно провести капитальный ремонт общего имущества многоквартирного дома, Правительство Москвы приняло решение о проведении капитального ремонта многоквартирных домов в городе за счет средств городского бюджета и привлеченных средств. Законом города Москвы от 19 декабря 2007 года № 52 "О Городской целевой программе по капитальному ремонту многоквартирных домов на 2008-2014 годы" была установлена, в частности, очередность проведения капитального ремонта.
5.3. Эксплуатация жилищного фонда города Москвы
Реформа жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) предусматривает переход от бюджетного финансирования отрасли к 100% оплате услуг ЖКХ населением. Однако столичные власти не намерены ставить вопрос о введении в Москве до 2012 года полной оплаты жилищно-коммунальных услуг населением. Для решения данной проблемы будут увеличиваться дотационные выплаты за коммунальные услуги тем слоям населения, которые в этом нуждаются.
Закон города Москвы от 13 ноября 1996 года № 30 "Об установлении нормативов по эксплуатации жилищного фонда города Москвы и контроле за их соблюдением" установил принципы формирования и порядок введения нормативов по эксплуатации жилищного фонда. Законодательный акт повысил ответственность Государственной жилищной инспекции города Москвы (Мосжилинспекции) по контролю за их разработкой и соблюдением, а также расширил ее полномочия, применяемые к владельцам жилых зданий, для обеспечения выполнения указанных нормативов.
В целях обеспечения собственников, арендаторов и нанимателей жилых помещений достоверными сведениями о потребительских характеристиках занимаемых квартир в столице была разработана целевая Комплексная программа паспортизации жилищного фонда Москвы. В программе определены этапы паспортизации жилищного фонда начиная с 1996 года, ее правовые аспекты, состав и объем научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, а также работ по внедрению паспортов на жилые помещения (квартиры) и дома. Отношения, возникающие между органами государственной власти, юридическими и физическими лицами в этой области, в дальнейшем урегулировал Закон города Москвы от 3 ноября 2004 года № 66 "О паспортизации жилых помещений (квартир) в городе Москве". В нем впервые введены понятия "паспортизация жилых помещений (квартир)", "паспорт на жилое помещение (квартиру)", "паспортная информация", а также установлены порядок и контроль проведения паспортизации в столице, что позволило восполнить существующий пробел в федеральном законодательстве. Паспорт на жилое помещение (квартиру) позволил собственнику иметь полную информацию о квартире при совершении сделок с недвижимостью, а органам государственной власти - контролировать несанкционированную перепланировку квартир.
В дальнейшем в соответствии с новым Жилищным кодексом Российской Федерации в принятый нормативный правовой акт были внесены изменения, в частности определены новая форма и состав технического паспорта на жилое помещение.
В целях обеспечения своевременности реконструкции и ремонта жилых зданий, а также сохранности и безопасности граждан Правительство Москвы организовало систему наблюдения (мониторинг) за состоянием жилищного фонда. Правовые отношения, возникающие между участниками мониторинга, и требования к его проведению установил Закон города Москвы от 7 апреля 2004 года № 21 "О мониторинге технического состояния жилых домов на территории города Москвы". Принятый правовой акт позволил более рационально использовать бюджетные средства, выделенные из городского бюджета на капитальный ремонт жилых помещений, и сделал информацию о состоянии жилищного фонда прозрачной и доступной для всех заинтересованных лиц.
В соответствии со статьей 159 Жилищного кодекса Российской Федерации субъект Российской Федерации устанавливает размеры региональных стандартов, используемых для расчета субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. Закон города Москвы от 1 ноября 2006 года № 54 "О стандартах города Москвы, применяемых при определении прав граждан на предоставление субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг" определил городские стандарты нормативной площади жилого помещения, стоимости жилищно-коммунальных услуг и максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи.
6. Законодательство о городском хозяйстве
Обеспечение жизнедеятельности комплекса городского хозяйства, в том числе транспорта, систем электро-, газо-, тепло- и водоснабжения, канализации и других систем, в значительной мере зависит от эффективности управления. Городское хозяйство - единая многоуровневая система, все подсистемы которой тесно взаимосвязаны, переплетены между собой, образуя единое целое, в котором изменения одного из элементов закономерно требуют согласованных преобразований других. При этом наиболее важным фактором в данной области является ее социальная значимость, вследствие чего управление изменениями в этой сфере должно быть социально ориентированным, нацеленным, в первую очередь, на удовлетворение потребностей населения, проживающего на территории города. Необходимость разработки правовых, экономических основ социально ориентированного управления городским хозяйством обусловила развитие городского законодательства в этой области.
6.1. Управление собственностью города Москвы
и муниципальных образований
Объектом постоянного внимания Думы является создание благоприятных условий для жизнедеятельности населения, развития экономики города и предпринимательства, повышения эффективности использования собственности столицы. Необходимость законодательного регулирования отношений, связанных с собственностью города Москвы, назрела уже давно. Закон города Москвы от 19 декабря 2007 года № 49 "Об основах управления собственностью города Москвы" определил основные принципы управления объектами собственности, не относящимися к средствам бюджета города, полномочия органов государственной власти города в этой сфере. Документ регулирует вопросы учета объектов собственности, передачи городских объектов в аренду, доверительное управление и безвозмездное пользование, определяет формы контроля за использованием собственности города. Важным обстоятельством являются введение и закрепление данным Законом рыночных механизмов в сфере управления государственной собственностью города, в частности при установлении арендной платы за принадлежащие городу нежилые помещения. Документ нацелен на повышение эффективности использования государственного имущества города и обеспечение прозрачности деятельности органов государственной власти по управлению городской собственностью.
Структура и состав государственной собственности города объединяют множество самостоятельных элементов: земельные участки, государственный жилищный и нежилой фонды, имущественные комплексы государственных и казенных предприятий и учреждений, пакеты акций и доли в уставных капиталах хозяйственных обществ, движимое и иное имущество. В частности, в целях повышения эффективности использования объектов нежилого фонда столицы, усиления государственного контроля за использованием ее собственности, а также защиты прав субъектов предпринимательской деятельности принят Закон города Москвы от 3 июля 2002 года № 38 "О государственном контроле за учетом и использованием объектов нежилого фонда города Москвы".
Приватизация является структурным элементом государственной политики управления собственностью на основе возмездной ее передачи в собственность физическим и юридическим лицам, направленной на развитие производства, создание рабочих мест, наполнение рынка конкурентоспособными товарами и услугами российских товаропроизводителей, расширение налогооблагаемой базы.
Закон города Москвы от 11 апреля 2001 года № 12 "О приватизации государственной и муниципальной собственности Москвы" установил права трудовых коллективов в процессе приватизации, ввел положения, направленные на законодательное закрепление и защиту прав инвестора. Законодательный акт позволил упорядочить процедуру приватизации, а также защитить права тех, кто уже приватизировал предприятия на законных основаниях. В дальнейшем в связи с новой редакцией Устава города Москвы в правовой акт были внесены соответствующие изменения. Чтобы привести законодательство города Москвы о приватизации в соответствие с Федеральным законом от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" 17 декабря 2008 года Московской городской Думой был принят новый Закон города Москвы № 66 "О приватизации государственного имущества города Москвы".
В целях регулирования отношений, связанных с формированием имущественной казны города Москвы, учетом и содержанием объектов имущественной казны, распоряжением ими, а также в целях установления порядка учета объектов имущественной казны, контроля за их состоянием и использованием принят Закон города Москвы от 26 декабря 2007 года № 53 "Об имущественной казне города Москвы".
В соответствии с Законом к имущественной казне относится движимое и недвижимое имущество, находящееся в собственности города Москвы и не закрепленное за государственными унитарными предприятиями и казенными предприятиями города Москвы, государственными или автономными учреждениями столицы. Вместе с тем к казне не относятся средства городского бюджета, интеллектуальная собственность и потребляемые вещи, теряющие свои натуральные свойства в процессе их использования.
6.2. Экономическая, предпринимательская
и хозяйственная деятельность
Москва осуществляет собственное правовое регулирование в сфере экономической политики в пределах, установленных федеральным законодательством.
В целях стимулирования деловой активности хозяйствующих субъектов, ведущих предпринимательскую деятельность на территории Москвы, защиты их интересов в органах государственной власти города, усиления роли Московской торгово-промышленной палаты в координации хозяйственных связей коммерческих организаций был принят Закон города Москвы от 27 марта 2002 года № 17 "О Московской торгово-промышленной палате".
Одним из условий эффективности проводимых экономических реформ и важным фактором экономического роста является развитие малого предпринимательства, обеспечивающего наполнение рынка товарами и услугами. Закон города Москвы от 28 июня 1995 года № 14 "Об основах малого предпринимательства в Москве" направлен на защиту субъектов малого бизнеса, регулирует процедуры их регистрации, лицензирования и имущественной поддержки. Законодательный акт определил порядок использования средств города на поддержку малого предпринимательства, финансирования городских программ и ряд других мер, направленных на стимулирование развития малого бизнеса.
На протяжении последних лет малое предпринимательство Москвы стабильно развивается: с 2002 года малый бизнес обеспечивает не менее 20% валового регионального продукта столицы и свыше 30% налоговых поступлений в московский бюджет. К концу 2007 года в Москве были зарегистрированы 214,5 тыс. малых предприятий и 135,7 тыс. индивидуальных предпринимателей. Малые предприятия города Москвы предоставляют более 2 млн. рабочих мест, а с учетом индивидуальных предпринимателей субъекты малого предпринимательства обеспечивают около 42% общей численности граждан, занятых в экономике города.
Вступление в силу с 1 января 2008 года Федерального закона от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" потребовало приведения в соответствие с федеральным законодательством городского законодательства о малом предпринимательстве. 26 ноября 2008 года Дума приняла новый Закон города Москвы № 60 "О поддержке и развитии малого и среднего предпринимательства в городе Москве".
В целях поддержки предприятий малого бизнеса столицы был принят Закон города Москвы от 7 июля 2004 года № 47 "О Городской целевой программе по обеспечению субъектов малого предпринимательства нежилыми помещениями на 2004-2008 годы". Программой предусмотрен комплекс мероприятий по строительству и созданию путем реконструкции новых нежилых помещений для субъектов малого предпринимательства, отвечающих современным технологическим и функциональным требованиям.
В соответствии с Программой по итогам ее первого этапа в городе должно было быть создано порядка 1,8 млн. кв. метров новых нежилых помещений для малого бизнеса. Однако анализ ее реализации показал некоторое отставание по выполнению ввода запланированных площадей.
К сдерживающим факторам реализации Программы относятся длительные сроки разработки предпроектной документации и согласования градостроительных обоснований размещения объектов, наличие дефицита свободных от обременения земельных участков, отсутствие в бюджете города необходимых денежных средств и др. Учитывая, что первоначально утвержденные показатели не были исполнены, в Закон были внесены соответствующие корректировки.
В настоящее время малый бизнес города представляет эффективно развивающийся сектор экономики, во многом обеспечивающий успешное решение социально-политических и финансово-экономических задач. Сегодня в Москве действуют 230 тыс. предприятий малого бизнеса, на которых заняты 3 млн. москвичей.
Закон города Москвы от 25 июня 2008 года № 26 "О государственном имуществе города Москвы", закрепив перечни видов имущества, которое может находиться в собственности города, позволяет гарантировать исполнение законодательно установленных полномочий Москвы, в частности по обеспечению поддержки и развития малого и среднего предпринимательства, а также промышленности и науки.
Одной из составных частей малого предпринимательства является ремесленничество. Для формирования правовых основ организации деятельности ремесленников в столице, их продукции, возрождения традиций ремесленничества, создания на этой основе дополнительных рабочих мест и защиты прав потребителей был принят Закон города Москвы от 16 июня 1999 года № 25 "О ремесленной деятельности в городе Москве".
Важнейшей отраслью городского хозяйства является торговля. Многочисленные факты нарушений правил торговли, реализации некачественных товаров и ущемления прав потребителей, отсутствие контроля со стороны государственных органов, обострение отношений между производителями, торговыми организациями и покупателями потребовали правовой регламентации в сфере торговой деятельности.
Создание эффективной системы мер по защите прав потребителей, поддержка отечественных товаропроизводителей - одни из основных принципов организации торговли в столице, определенных в Законе города Москвы от 9 декабря 1998 года № 29 "О торговой деятельности в городе Москве". Закон активизировал использование таких инструментов государственного регулирования торговой деятельности, как лицензирование, сертификация продукции потребительского назначения и услуг, установление государственной монополии на отдельные виды товаров и торговли.
В связи с развитием законодательства, регулирующего эту сферу деятельности, были разработаны и приняты соответствующие нормативные правовые акты. Федеральный закон от 30 декабря 2006 года № 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" предоставил субъектам Российской Федерации полномочия в сфере организации деятельности розничных рынков, в соответствии с которыми органы государственной власти города Москвы утверждают требования к рынкам и торговым местам на них, определяют порядок предоставления торговых мест на сельскохозяйственных и сельскохозяйственных кооперативных рынках, порядок заключения договора о предоставлении торгового места, утверждают его типовую форму.
В условиях несбалансированности экономики, нерациональной отраслевой структуры производства, высоких темпов инфляции государство предприняло конкретные меры по проведению активной ценовой политики. Для обеспечения должного государственного контроля в сфере ценообразования и в связи с изменениями в административном, бюджетном законодательстве и законодательстве о местном самоуправлении был принят Закон города Москвы от 28 января 2004 года № 5 "О государственном контроле за соблюдением порядка ценообразования и применения регулируемых цен". Закон определил правовые основы реализации ценовой и тарифной политики, защиты законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства, а также предупреждения административных правонарушений в сфере ценообразования на территории города.
Отсутствие контроля за размещением объектов игорного бизнеса (казино, залов игровых автоматов) привело к увеличению случаев их размещения в не предназначенных для этого местах, осложнению криминогенной обстановки на указанных объектах, росту числа финансовых правонарушений, вовлечению в азартные игры все большего количества граждан, в том числе несовершеннолетних. В целях упорядочения деятельности игорных заведений принят Закон города Москвы от 23 ноября 2005 года № 58 "О размещении объектов игорного бизнеса на территории города Москвы", установивший, что объекты игорного бизнеса не могут быть размещены в жилых домах, в помещениях детских садов, школ, иных образовательных учреждений, в помещениях медицинских и культовых учреждений, а также в непосредственной близости от указанных учреждений. Закон также ввел запрет на размещение игровых автоматов вне помещений.
В целях соблюдения требований законодательства об ограничениях, связанных с размещением объектов игорного бизнеса вблизи вестибюлей метрополитена и с самими помещениями, занимаемыми объектами игорного бизнеса, в Закон дважды вносились изменения. Дополнительные требования к помещениям игорных заведений позволили значительно сократить их общее количество. К 1 июля 2007 года в Москве осталось 22 казино и 344 зала игровых автоматов, в то время как в 2005 году на территории города действовали 56 казино и более 2 тыс. залов игровых автоматов.
Для Москвы, как и для других мегаполисов мира, серьезной проблемой является развитие инфраструктуры города, обеспечивающей условия здоровой и благоустроенной жизни горожан.
С течением времени система наружного освещения столицы перестала соответствовать современным технологическим и функциональным требованиям. Количество световых приборов со сверхнормативным сроком службы значительно увеличилось, морально и физически устарела основная масса трансформаторных подстанций и высоковольтных кабельных сетей города. Кроме того, большое количество улиц, проездов, внутриквартальных и внутридворовых территорий, включая территории образовательных учреждений, имеют недостаточное наружное освещение. Для перспективного развития наружного освещения столицы необходим комплексный подход, включающий все виды освещения (наружное, архитектурное, рекламное) для различных районов города Москвы. В связи с этим был принят Закон города Москвы от 23 ноября 2005 года № 59 "О Городской целевой программе развития наружного освещения города Москвы на 2005-2009 годы". Документом предусмотрены разработка новой нормативной базы по наружному освещению города, создание дополнительных мощностей для электроснабжения установок наружного освещения, а также улучшение эстетического облика столицы.
6.3. Промышленность и наука
В городе Москве сконцентрировано около 60% научно-технического потенциала страны. Уникальный, не имеющий аналогов в мире потенциал города способен создавать и осваивать научно-технические разработки, отвечающие мировому уровню. Здесь сосредоточено свыше 1200 научно-технических учреждений, в которых трудится почти третья часть научных работников страны, в том числе более половины докторов наук и 44% кандидатов наук России.
В столице расположены лучшие высшие учебные заведения страны, выпускающие специалистов практически по всем специальностям, необходимым для развития экономики города, и имеющие в своем составе успешно работающие научно-образовательные комплексы.
На базе университетов, прикладных и академических институтов созданы научно-технические и инновационные предприятия малого бизнеса. При ведущих университетах и институтах организованы технопарки.
На территории Зеленоградского административного округа города Москвы по соглашению между Правительством Российской Федерации и Правительством Москвы от 18 января 2006 года создана особая экономическая зона технико-внедренческого типа "Зеленоград".
Необходимость государственного регулирования и управления промышленным потенциалом предопределила разработку и принятие Закона города Москвы от 16 июня 1999 года № 21 "О промышленной деятельности в городе Москве". Документ регулирует отношения, возникающие при осуществлении промышленной деятельности, формировании и реализации промышленной политики на территории города Москвы. Принятый Закон стал первым шагом к созданию устойчиво функционирующей промышленной сферы города в интересах всех москвичей.
Научный потенциал города - предмет пристального внимания законодателей. Закон города Москвы от 24 октября 2001 года № 53 "Об основах научно-технической политики города Москвы" определил общие условия и порядок формирования и реализации научно-технической политики города. Принятие данного законодательного акта создало условия для использования экономических механизмов управления в сфере научно-технической деятельности, обеспечило концентрацию интеллектуальных и материальных ресурсов на приоритетных направлениях научно-технического обеспечения развития столицы, создало предпосылки для повышения конкурентоспособности московских производителей товаров и услуг.
Для Москвы формирование экономики, основанной на знаниях, и развитие инновационной деятельности имеют особое значение, поскольку в столице конкурентоспособными могут быть только высокотехнологичные и наукоемкие производства и предприятия.
Достижение конкурентоспособности как большинством предприятий, составляющих основу экономики города, так и всей экономикой Москвы в целом является главной стратегической целью инновационной политики Москвы.
В городе сосредоточены крупные отраслевые комплексы. Однако ранее экономические условия не позволяли стабилизировать процесс воспроизводства и пополнения оборотных средств, что существенно затрудняло обновление основных фондов и внедрение новых технологий. Необходимость перехода столичной промышленности на преимущественно инновационный путь развития обусловила принятие Закона города Москвы от 7 июля 2004 года № 45 "Об инновационной деятельности в городе Москве". Законодательным актом установлен порядок формирования, утверждения и реализации инновационной политики органов государственной власти города Москвы в целях обеспечения устойчивого развития экономики за счет перехода к инновационному пути развития на основе принятых приоритетов.
Некоторые законы направлены на регулирование конкретных отраслей промышленности, а также наукоемких производств. Для эффективного формирования и использования информационных ресурсов столицы, создания и эксплуатации информационных систем, содержащих эти ресурсы, был разработан и принят Закон города Москвы от 24 октября 2001 года № 52 "Об информационных ресурсах и информатизации города Москвы". Законом определены основные принципы информационной политики. Среди них: приоритетное формирование и использование информационных ресурсов в интересах жителей столицы, органов государственной власти города Москвы, иных лиц и организаций, находящихся на ее территории; обеспечение прав граждан на доступ к официальной информации о деятельности Правительства Москвы и управ районов, иных прав и свобод в области информации. При этом прописаны условия, при которых доступ к информации осуществляется бесплатно или на возмездной основе. Позднее в документ вносились изменения.
Сегодня Москва нуждается в разработке единой стратегии информатизации, в действенных механизмах координации этой деятельности, эффективной и современной системе информационной безопасности, направленной на предотвращение потери контроля над городом, основанной на широком применении информационно-телекоммуникационных технологий. На решение данных проблем направлен Закон города Москвы от 9 июля 2003 года № 47 "О Городской целевой программе "Электронная Москва". Документ утвердил комплекс мероприятий по развитию, использованию и внедрению информационно-коммуникационных технологий, обеспечивающих повышение уровня и качества жизни москвичей, эффективность и открытость городского управления, развитие демократических институтов столицы.
В результате сложившейся диспропорции в развитии городской электроэнергетики, а также в связи с необходимостью обеспечения дополнительных потребностей городской экономики был принят Закон города Москвы от 5 июля 2006 года № 33 "О Программе комплексного развития системы электроснабжения города Москвы на 2006-2010 годы и инвестиционных программах развития и модернизации инфраструктуры электроснабжения города". Программа направлена на повышение надежности энергоснабжения потребителей, увеличение пропускной способности сетей, ликвидацию дефицита мощности в условиях стремительного роста электропотребления.
Указанная Программа и задачи по сокращению дефицита энергомощности реализуются как за счет бюджета города Москвы, так и за счет инвестиционной составляющей. Только в 2006-2007 годах построено и введено в эксплуатацию 986 МВт новых и реконструированных генерирующих электрических мощностей. Однако за прошедший период не в полной мере были учтены темпы развития города и жилищного строительства. Это, в свою очередь, потребовало пересмотра инвестиционных программ энергетических компаний как в части включения новых и изменения сроков строительства объектов, уже предусмотренных инвестиционными программами, так и в части увеличения трансформаторной мощности ряда энергообъектов, пропускной способности кабельных и воздушных линий, а также строительства и реконструкции дополнительных объектов распределительной сети. В соответствии с этим в Закон были внесены изменения, которыми утверждены обновленные инвестиционные программы энергетических компаний.
В целях создания правовых, экономических и организационных условий для эффективного использования, сбережения энергетических ресурсов принят Закон города Москвы от 5 июля 2006 года № 35 "Об энергосбережении в городе Москве", обеспечивающий реализацию городской государственной политики в области энергосбережения, ориентированной на сочетание государственного регулирования и рыночных механизмов.
6.4. Земельные правоотношения
Проведение экономических реформ и развитие рыночных отношений в Российской Федерации существенно повысили политическую, экономическую и социальную значимость земельных отношений. Являясь базисом производственной деятельности и объектом недвижимости, земля представляет собой один из важнейших ресурсов развития и функционирования города.
Применительно к условиям Москвы как важнейшего финансового, экономического, индустриального и культурного центра России реальное осуществление земельной реформы ведет к увеличению социального, инвестиционного, производственного, налогового потенциала земли и превращению ее в мощный самостоятельный фактор экономического роста города, который позволит реализовать конституционные нормы и гарантии права собственности на землю и иную недвижимость, активизировать вовлечение земли в гражданский оборот, сформировать базу экономически обоснованного налогообложения в части недвижимого имущества, а также совершенствовать систему управления недвижимостью, находящейся в государственной собственности.
В связи с изменениями федерального законодательства, произошедшими после принятия Закона города Москвы от 14 мая 2003 года № 27 "О землепользовании и застройке в городе Москве", возникла необходимость принятия нового законодательного акта по вопросам регулирования землепользования. Закон города Москвы от 19 декабря 2007 года № 48 "О землепользовании в городе Москве" реализовал требования федеральных законов о предоставлении земельных участков на территории города Москвы в частную собственность, в том числе собственникам помещений в многоквартирных домах, а также учел имущественные интересы граждан и юридических лиц, владеющих земельными участками в городе Москве, при проведении процедур изъятия земельных участков и резервирования земель для государственных нужд города.
Принятие Закона города Москвы от 26 мая 2004 года № 35 "Об особенностях использования земельных участков в целях сохранения научно-промышленного потенциала города Москвы" было обусловлено необходимостью повышения эффективности использования имущества организаций науки, промышленности и иных отраслей городского хозяйства. Законом определен механизм, позволяющий сохранить профиль научной и промышленной деятельности предприятий при реконструкции и строительстве объектов недвижимости на используемых земельных участках.
6.5. Административно-правовые режимы (лицензирование,
аккредитация, разрешения, регистрация)
В соответствии с федеральным законодательством лицензирование розничной продажи алкогольной продукции передано субъектам Российской Федерации и проводится в целях защиты прав и здоровья граждан от оборота некачественной продукции. Закон города Москвы от 20 декабря 2006 года № 64 "О лицензировании и декларировании розничной продажи алкогольной продукции" установил порядок рассмотрения документов и выдачи лицензий, переоформления и продления их срока действия, осуществления контроля за соблюдением лицензионных требований и условий со стороны органов исполнительной власти города Москвы, приостановления, возобновления, прекращения действия и аннулирования лицензий, взимания лицензионного сбора. Кроме того, документом введено декларирование розничной продажи алкогольной продукции.
Однако Прокуратурой города Москвы на данный Закон был вынесен протест. Основанием для внесения протеста послужило выявленное несоответствие пункта 8 части 3 статьи 5 Закона Федеральному закону от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ "О защите конкуренции". Признав требования Прокуратуры города Москвы обоснованными, Дума внесла в Закон изменения, устранившие выявленные противоречия.
В целях повышения эффективности государственного контроля за соблюдением предприятиями розничной торговли и общественного питания, осуществляющими розничную продажу алкогольной продукции, лицензионных требований и условий в Закон были внесены изменения, учитывающие федеральное законодательство, правоприменительную практику его реализации, а также опыт регионов в государственном регулировании алкогольного рынка.
В связи с введением Правительством Российской Федерации запрета на розничную продажу алкогольной продукции способами, исключающими возможность непосредственного ознакомления покупателя с товаром, прекращается действие ранее выданных лицензий на розничную продажу алкогольной продукции через Интернет-магазин.
Учитывая необходимость отработки процесса декларирования розничной продажи алкогольной продукции на территории города в режиме опытной эксплуатации, срок ввода декларирования в городе Москве переносится на 1 января 2009 года.
На федеральные государственные унитарные предприятия так же, как и на государственные унитарные предприятия города Москвы, при выдаче лицензий на розничную продажу алкогольной продукции распространяется льгота, освобождающая их от необходимости увеличивать минимальный размер уставного капитала.
6.6. Архитектура и градостроительство
В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Законом Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" в предметы ведения Москвы входит градостроительное законодательство города.
В Генеральном плане развития города, принятом в 1935 году, рост численности населения ограничивался 5 млн. человек, однако уже в 1950 году численность населения превысила 6 млн. человек. Принятый в 1971 году новый Генеральный план базировался на принципах ограничения роста города. Привлекательность Москвы для проживания, размещения новых производств создала проблемы в процессах урбанизации города.
Рост Москвы как крупнейшего мирового центра обуславливает и острейшие градостроительные проблемы, возникшие в настоящее время.
Стратегической целью политики градостроительного развития Москвы является создание совокупных материально-пространственных условий, обеспечивающих экологическую безопасность, качество жизни, сохранение и реабилитацию культурного наследия и природы, устойчивость и динамизм экономики, укрепление роли Москвы и столичного региона в качестве ведущего национального и международного делового и политического центра.
Необходимо отметить, что ни в императорской России, ни в России советского периода не существовало регионального градостроительного законодательства, и нормативная база в этой сфере в советский период формировалась на основе нормативных правовых актов союзной, республиканской и городской администрации.
Таким образом, работа по созданию городского градостроительного законодательства была начата фактически с нуля.
Одним из первых законов, принятых Думой в этой сфере, стал Закон города Москвы от 1 июля 1996 года № 22 "О поддержании в исправном состоянии и сохранении фасадов зданий и сооружений на территории города Москвы", обязавший собственников, арендаторов и юридических лиц, имеющих здания и сооружения на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, своевременно реставрировать, ремонтировать здания и сооружения в соответствии с действующими стандартами. Особое внимание в Законе уделено сохранению и поддержанию в надлежащем состоянии памятников архитектуры, истории и культуры.
В Закона вносились изменения в связи с приведением его в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Неотъемлемой частью градостроительного законодательства города является Закон города Москвы от 9 июня 2004 года № 40 "Об особом порядке регулирования градостроительной деятельности на исторических территориях города Москвы и на территориях зон охраны объектов культурного наследия в городе Москве", направленный на сохранение исторического своеобразия столицы при осуществлении градостроительного планирования территории, проектирования, строительства и реконструкции градостроительных объектов. Закон установил особый порядок регулирования градостроительной деятельности на исторических территориях города Москвы. Документом предусмотрены: составление историко-культурного опорного плана территории столицы (на нем обозначаются все градостроительные элементы и сооружения, представляющие собой историко-культурную ценность, как сохранившиеся, так и утраченные); разработка Генеральной схемы особого регулирования градостроительной деятельности на исторических территориях и на территориях зон охраны объектов культурного наследия, специальных градостроительных нормативов и правил проектирования планировки и застройки; установление особых требований к использованию участков территории, предназначенной для строительства или реконструкции. Установленные требования и ограничения обязательны для всех объектов градостроительной деятельности, расположенных в границах исторических территорий, независимо от форм собственности.
Большое значение для системы обеспечения градостроительной деятельности имеет создание доступного для всех ее участников информационного ресурса, содержащего градостроительные регламенты и другие сведения, необходимые для осуществления градостроительной деятельности на территории столицы. Закон города Москвы от 15 декабря 2004 года № 88 "О градостроительном кадастре города Москвы" регулирует отношения, возникающие при осуществлении деятельности по созданию и ведению градостроительного кадастра города Москвы и использовании содержащихся в нем сведений. Законом определены состав, порядок формирования и ведения информационных ресурсов градостроительного кадастра. В отдельную статью выделен перечень информационных материалов, обязательных для включения в кадастр, в частности вся градостроительная и проектная документация, разрешения на строительство и реконструкцию, акты разрешенного использования участков территории градостроительных объектов. Согласно Закону сведения градостроительного кадастра носят открытый характер и предоставляются всем заинтересованным лицам в соответствии с их письменным запросом, за исключением сведений, составляющих государственную тайну.
Сложные городские проблемы, включающие определение очередности развития и реконструкции территории города в соответствии с социальными, экологическими и экономическими целями и критериями, необходимость координации разработки и осуществления перспективных и текущих программ развития отраслей городского хозяйства, его инфраструктуры, планов развития административных округов, районов, иных территориальных единиц города Москвы, могут быть эффективно решены исключительно в рамках единой системы планирования развития города. Для повышения эффективности градостроительных решений был принят Закон города Москвы от 27 апреля 2005 года № 14 "О Генеральном плане города Москвы (основные направления градостроительного развития города Москвы)". Правовой акт установил основные направления градостроительного развития города Москвы (относящиеся к развитию как территории города в целом, так и крупных территориальных зон). Закон определил функциональное, строительное, ландшафтное назначение территорий. Основными положениями плана установлены первоочередные градостроительные мероприятия, порядок и контроль реализации утвержденного Генерального плана на период до 2020 года.
Для осуществления контроля за особыми объектами нежилого фонда принят Закон города Москвы от 11 июля 2007 года № 35 "О мониторинге особых объектов нежилого фонда города Москвы", установивший основные требования к проведению мониторинга особых объектов нежилого фонда города Москвы в целях обеспечения безопасности этих объектов: зданий с большепролетными конструкциями покрытий, нежилых высотных зданий, находящихся в собственности города Москвы и принятых в эксплуатацию в установленном порядке.
Градостроительная деятельность в Москве регулировалась пакетом законов, охватывающих всю деятельность в этой сфере. Однако в связи с принятием 29 декабря 2004 года Градостроительного кодекса Российской Федерации потребовалось привести законодательство города Москвы в соответствие с федеральным и начать работу по восполнению пробелов в московском законодательстве новыми нормами и институтами. Кроме того, важнейшей работой данного этапа законотворчества являлась кодификация большинства действующих законов в этой области и создание единого кодекса, что позволило бы развить законодательство города Москвы в рамках Градостроительного кодекса Российской Федерации с учетом особенностей Москвы - города федерального значения, столицы Российской Федерации, исторического опыта и современной практики московского градостроительства, интересов жителей города Москвы в обеспечении благоприятных условий жизнедеятельности и эффективного правового регулирования градостроительной деятельности. В соответствии с этим был принят Закон города Москвы от 25 июня 2008 года № 28 "Градостроительный кодекс города Москвы", которым закреплены основополагающие требования к осуществлению градостроительной деятельности в столице, определены субъекты такой деятельности, утверждены основные гарантии прав и законных интересов субъектов градостроительной деятельности, полномочия Думы, Правительства Москвы и органов местного самоуправления в этой области. Документом определены виды объектов градостроительной деятельности, типы и виды функционального использования, назначения территории. Отдельные главы законодательного акта посвящены градостроительному зонированию территории города Москвы, правилам землепользования и застройки; архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, размещению объектов благоустройства; особенностям градостроительной деятельности на особо охраняемых природных территориях и территориях объектов культурного наследия, исторических зонах. Закон содержит отдельный раздел, посвященный взаимодействию при осуществлении градостроительной деятельности органов исполнительной власти города Москвы с жителями города Москвы и их объединениями, с органами местного самоуправления, с правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства. Нормативный акт предусматривает ответственность за нарушение законодательства города Москвы о градостроительной деятельности.
6.7. Транспорт и связь
В соответствии со статьей 21 Устава города Москвы на территории города не подлежат отчуждению земли общего пользования: земли транспортных магистралей, улицы, площади, проезды, дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водоемы. Перечень таких земельных участков по административным округам города Москвы утвержден Законом города Москвы от 21 марта 2007 года № 8 "О Перечне земельных участков улично-дорожной сети города Москвы".
Такой мегаполис, как Москва, нуждается в развитии единой транспортной системы, обеспечивающей взаимодействие и взаимодополняемость различных видов общественного (наземного, подземного, воздушного, речного) и личного транспорта. Москва, как и другие крупные города мира, страдает от нарастающей автомобилизации. Автопарк города за последние восемь лет увеличился вдвое и составил более 3 млн. транспортных средств. Сегодня уровень автомобилизации города Москвы (более 300 автомобилей на 1000 жителей) превышает расчетные показатели, заложенные в Генеральном плане развития Москвы (один автомобиль на семью). Специалисты предполагают, что к 2010-2015 годам предельный уровень автомобилизации в московском регионе увеличится вдвое. Органами исполнительной и законодательной власти города Москвы принимаются меры по систематизации деятельности общественного автомобильного транспорта и усилению роли других видов транспорта, в том числе воздушного и речного.
Правительством Москвы разработаны Концепция развития воздушно-транспортной системы города Москвы до 2005 года и Концепция Московской городской целевой программы развития авиатакси. В целях организации для населения нового вида услуг повышенной комфортности принят Закон города Москвы от 13 декабря 2006 года № 63 "О Городской целевой программе возрождения и развития региональных перевозок с использованием малой авиации на 2007-2010 годы". Принятый нормативный правовой акт позволил обеспечить пригородные (Московская область) и региональные авиаперевозки пассажиров, а также предоставить жителям города Москвы и туристам современные способы передвижения и проведения досуга в сочетании с надежностью и безопасностью.
Отсутствие в федеральном законодательстве процедуры правового регулирования вопросов таксомоторных перевозок обусловило разработку и принятие Закона города Москвы от 11 июня 2008 года № 22 "О такси в городе Москве". Реализация Закона позволит обеспечить улучшение качества и безопасности предоставления таксомоторных услуг населению; создаст равновесие между государственным контролем и саморегулированием на основе сочетания административных и рыночных механизмов контроля таксомоторных перевозок; сделает доступными услуги для граждан с ограниченной подвижностью, а также снизит уровень незаконного предпринимательства в этой сфере.
Важнейшими составляющими инфраструктуры мегаполиса являются средства связи и передачи информации. Кабельное телевидение столицы выполняет функции не только средства массовой информации, информирующего население о работе городских государственных и территориальных органов власти, но и системы связи, которая оперативно и эффективно используется в экстремальных ситуациях для обеспечения безопасности населения и повышения обороноспособности города.
Однако до конца 90-х годов как на федеральном, так и на городском уровне вопросы законодательной регламентации этой составляющей инфраструктуры были почти не разработаны. В результате в отдельных районах города Москвы были зафиксированы случаи несанкционированного строительства параллельных кабельных сетей или подключения их к действующим.
К моменту принятия Закона города Москвы от 28 января 1998 года № 2 "О кабельном телевидении в городе Москве" в столице была создана самая крупная в России сеть кабельного телевидения (более 60 окружных и районных студий), свыше 2 млн. москвичей стали абонентами этой сети. Принятый Закон установил принципы и правила функционирования сетей кабельного телевидения в столице, порядок и условия их эксплуатации, определил собственников объектов кабельного телевидения. В дальнейшем законодательное регулирование правоотношений, связанных с функционированием сетей кабельного телевидения в столице, совершенствовалось. В Закон были внесены изменения, исключающие возможность создания органами государственной власти всех уровней препятствий для приобретения в собственность сетей и объектов кабельного телевидения или для установления над ними контроля каким-либо лицом на основании того, что это лицо уже владеет другими средствами массовой информации или контролирует их.
Достижение принципиально нового уровня прозрачности, безопасности, подконтрольности обществу деятельности органов государственной власти, их демократичности является ключевым фактором социально-экономического роста, инструментом, с помощью которого можно модернизировать систему государственного управления и способствовать формированию гражданского общества в Российской Федерации. Органы государственной власти обязаны обеспечивать открытость, доступность, достоверность и полноту информации о своей деятельности, кроме сведений, отнесенных к государственной или служебной тайне. Законом города Москвы от 31 марта 2004 года № 20 "О гарантиях доступности информации о деятельности органов государственной власти города Москвы" определен перечень сведений, отнесенных к информации о деятельности органов государственной власти города Москвы, порядок обеспечения доступа граждан к этой информации.
6.8. Потребительский рынок и услуги
Потребительский рынок города Москвы стабильно функционирует как крупная составная часть единого комплекса городского хозяйства. Активная политика социальных преобразований в столице способствовала дальнейшему развитию современных предприятий потребительского рынка и услуг, отвечающих международным стандартам. В настоящее время показатели обеспеченности москвичей предприятиями потребительского рынка приближаются к среднеевропейским (в городе Москве в розничной торговле на 1000 жителей приходится 603 кв. метра торговых площадей, в целом по Европе - 650 кв. метров).
Политика органов государственной власти города Москвы в этой сфере начиная с 1998 года осуществляется на основе принимаемых среднесрочных городских программ. Городская целевая программа развития потребительского рынка и услуг на 2007-2009 гг. содержит приоритетные направления развития на этот период, например, такие как обеспечение качества и безопасности реализуемых товаров и услуг потребительского назначения, пресечение оборота контрафактной продукции, защита прав потребителей от некачественных товаров.
Необходимость законодательного регулирования обеспечения населения продовольствием в столице обусловлена рядом обстоятельств, в том числе фактическим отсутствием собственной ресурсно-сырьевой базы для производства сельскохозяйственной продукции в черте города и полной зависимостью города от поставок продовольствия из регионов Российской Федерации и стран ближнего и дальнего зарубежья.
На защиту прав потребителей направлен принятый Думой Закон города Москвы от 24 мая 2000 года № 13 "О качестве и безопасности пищевых продуктов". К моменту его разработки и принятия на потребительском рынке страны наблюдалось снижение качества продуктов питания, уменьшение их пищевой ценности, увеличение продуктов с большим количеством пищевых добавок, всевозможных заменителей традиционного натурального сырья и искусственных веществ.
Закон восполнил пробел в столичном законодательстве и обеспечил регулирование отношений между производителями, продавцами, покупателями на этапах производства, переработки, хранения, перевозки, оптовой торговли. Однако с 1 января 2005 года вступили в силу изменения к Федеральному закону от 2 января 2000 года № 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов", согласно которым исключаются полномочия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов.
Закон города Москвы от 12 июля 2006 года № 39 "О продовольственной безопасности города Москвы" установил принципы и направления обеспечения продовольственной безопасности, создал основу формирования продовольственной политики города, направленной на обеспечение безопасности продовольствия, а также необходимую правовую базу для решения комплекса задач в этой сфере.
В дальнейшем действующая редакция Закона была дополнена нормой, не допускающей использование бюджетных средств на финансирование приобретения пищевых продуктов, содержащих генетически модифицированные источники.
Защиту гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и законных интересов граждан и юридических лиц осуществляет нотариат. Организация и деятельность нотариата на территории города Москвы регулируется Законом города Москвы от 19 апреля 2006 года № 15 "Об организации и деятельности нотариата в городе Москве". Принятый нормативный правовой акт установил права и обязанности нотариусов города Москвы, определил их численность в нотариальном округе, порядок наделения их полномочиями и освобождения от полномочий, режим работы нотариальных контор, органы управления и полномочия Московской городской нотариальной палаты.
В связи с протестом первого заместителя Прокурора города Москвы на данный Закон и решением суда в Закона в 2008 году было внесено изменение, направленное на совершенствование правового регулирования в области нотариата.
7. Законодательство об охране общественного порядка
Обеспечение безопасности граждан Российской Федерации является конституционной обязанностью государства. Спектр опасностей, с которыми приходится сталкиваться в настоящее время, более широк и разнообразен, чем, например, в середине 80-х годов прошлого столетия. Общественная безопасность предполагает наличие определенных условий, закрепленных в соответствующих правовых актах, строгое соблюдение которых гарантирует сохранность жизни и здоровья граждан, неприкосновенность их имущества, а также стабильную работу государственных и общественных организаций.
Москва - столица, субъект Российской Федерации и крупнейший ее город, на территории которого находятся органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Город является политическим, промышленным, финансовым, научным и культурным центром, в котором проживает около 7% населения государства и сосредоточено большое количество промышленных предприятий, финансово-кредитных учреждений, около 3800 образовательных учреждений, свыше 3000 объектов культуры.
В настоящее время совместная деятельность органов государственной власти города Москвы и правоохранительных органов направлена на стабилизацию ситуации в области обеспечения безопасности города и его жителей.
Тем не менее эффективность принимаемых мер не всегда адекватна затраченным средствам и усилиям. В настоящее время недостаточно обеспечивается безопасность Москвы как места проживания миллионов людей и концентрации жизненно важных и потенциально опасных объектов. В силу указанных причин Думой был принят ряд законов города Москвы, гарантирующих соблюдение прав и свобод и направленных на обеспечение благоприятных условий жизни и деятельности москвичей.
7.1. Профилактика правонарушений
В столице принимаются меры по обеспечению действенного контроля за соблюдением должностными лицами жилищных организаций, ответственных за регистрацию, правил регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства, сроков оформления гражданам документов на регистрацию и передачу их в органы внутренних дел. Эти меры направлены на осуществление контроля и учета потенциальных правонарушителей. Однако можно говорить о несоответствии уровня обеспечения безопасности города, защиты его жителей от различных видов угроз жизни, здоровью, сохранности имущества современным тенденциям повышения качества жизни: в 2004 году в Москве зарегистрировано более 205,5 тыс. преступлений. Уровень преступности составил 2408,8 преступления на 100 тыс. человек населения и превысил аналогичный показатель по России в целом. Почти треть всех зарегистрированных преступлений составили преступления, совершенные в жилом секторе. Оставалась сложной обстановка и в общественных местах, в том числе на улицах.
Основными причинами сложившегося положения явились разрозненность субъектов системы профилактики правонарушений всех уровней, отсутствие комплексности в подходе к проблеме обеспечения безопасности Москвы и неэффективность существующей системы управления.
В целях повышения эффективности борьбы с преступностью и правонарушениями в столице принят Закон города Москвы от 19 апреля 2006 года № 16 "О Комплексной городской целевой программе профилактики правонарушений, борьбы с преступностью и обеспечения безопасности граждан в городе Москве на 2006-2010 годы". Целью принятой Программы является комплексное обеспечение безопасности граждан на территории города. Среди задач, на решение которых направлена программа, отмечены такие, как создание системы социальной профилактики правонарушений; интеграция существующих в городе систем обеспечения безопасности и процессов управления ими; повышение степени защищенности критически важных объектов; организация и проведение постоянного мониторинга состояния безопасности города; анализ и прогнозирование факторов воздействия существующих и развивающихся угроз безопасности населения и инфраструктуре города; создание благоприятной и максимально безопасной для населения обстановки в жилом секторе, на улицах и в других общественных местах города.
В целях реализации указанной Программы принят Закон города Москвы от 19 марта 2008 года № 14 "О единой системе профилактики правонарушений в городе Москве", предусматривающий создание правовой основы для консолидации усилий государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений и организаций по предупреждению противоправных действий и иных антиобщественных проявлений в городе Москве.
7.2. Законодательство о чрезвычайных ситуациях
и пожарной безопасности
Важной проблемой, характерной для мегаполисов, является обеспечение безопасности населения при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. На территории города Москвы расположено свыше 2 тыс. промышленных предприятий, аварии на которых представляют значительную опасность для населения и городских объектов. Более 80 кв. километров городских территорий с населением около 300 тыс. человек находятся в зонах возможного затопления при авариях на гидроузлах. До 30% городских земель расположено в зонах повышенного риска, где имеют место карсты, провалы, высокий уровень грунтовых вод.
Закон города Москвы от 5 ноября 1997 года № 46 "О защите населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" регулирует правоотношения исполнительных органов государственной власти, должностных лиц и граждан в области защиты населения, земельного, водного и воздушного пространства, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В Законе уделено значительное внимание таким средствам государственного воздействия на обеспечение безопасности при чрезвычайных ситуациях, как декларирование руководителями потенциально опасных объектов их надежности (безопасности), проведение экспертизы различных видов деятельности в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Документ закрепил порядок организации прогнозирования чрезвычайных ситуаций.
Практика применения данного Закона выявила ряд проблем. В конце 90-х годов количество взрывов техногенного и бытового характера увеличилось. Зафиксировано 14 случаев аварий и происшествий техногенного характера на химически опасных и пожароопасных объектах, а также при перевозке химически опасных веществ. Медлительность, неоперативность в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, халатное отношение руководителей и должностных лиц предприятий, организаций, особенно негосударственных структур, а также граждан приводили, как правило, к очень серьезным последствиям. Все это обусловило необходимость доработки действующего Закона внесением в него изменений.
В Закон неоднократно вносились изменения, которые привели его в соответствие с федеральным законодательством и законодательством города Москвы, а также закрепили положения, касающиеся специально созданных технических устройств, осуществляющих прием, обработку и передачу аудио- и (или) аудиовизуальных, а также иных сообщений об угрозе или о возникновении чрезвычайных ситуаций.
Существовавшая в конце 90-х годов система гражданской обороны столицы была создана в 60-е годы и не учитывала тенденции развития инфраструктуры города. Несоответствие темпов строительства защитных сооружений гражданской обороны насущным потребностям города, снижение запаса средств индивидуальной радиационной, химической и биологической защиты, а также приборов радиационной и химической разведки, дозиметрического контроля, неурегулированность вопросов обучения по гражданской обороне неработающего населения обусловили принятие Закона города Москвы от 31 марта 2004 года № 19 "О Комплексной городской целевой программе развития гражданской обороны города Москвы на 2004-2008 годы". Законом утвержден комплекс мероприятий, направленных на обеспечение надежной защиты населения и территории города, стабильного функционирования экономики города в экстремальных условиях. Значительное место в Программе отведено вопросам инженерной защиты москвичей, таким как создание единого порядка содержания, эксплуатации и использования защитных сооружений независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности, а также разработке новых и приведению действующих нормативов в соответствие с современными требованиями.
Важнейшей составляющей обеспечения безопасности населения является пожарная безопасность. Ежегодно в Москве происходят тысячи пожаров, прямой ущерб от которых составляет миллионы рублей. Анализ сложившейся в середине 90-х годов ситуации свидетельствовал о том, что с изменением социально-экономической обстановки организационно-правовой механизм обеспечения пожарной безопасности в городе оказался неэффективным. Недофинансирование этой важнейшей составляющей общественной безопасности обусловило отставание материально-технической базы противопожарной службы от темпов развития города.
Принятый Думой Закон города Москвы от 18 декабря 1996 года № 34 "О пожарной безопасности" установил дополнительные источники финансирования Государственной противопожарной службы, которые позволили получить необходимые средства для обеспечения пожарной безопасности города и нормальной деятельности противопожарной службы. Законом были предусмотрены усиление ответственности за правонарушения в области пожарной безопасности, а также привлечение к ответственности не только физических, но и юридических лиц.
Новый Закон города Москвы от 12 марта 2008 года № 13 "О пожарной безопасности в городе Москве" установил численность личного состава подразделений Государственной противопожарной службы в городе Москве с учетом технико-экономического уровня развития территориальных единиц города и других его особенностей в зависимости от пожарной опасности объектов, находящихся на территории города Москвы, из расчета не менее одной единицы личного состава, участвующего в тушении пожаров, на каждые 650 человек населения. Законодательный акт регулирует вопросы деятельности частной и добровольной пожарной охраны в городе, устанавливает виды гарантий социальной защиты пожарных, а также регламентирует полномочия Правительства Москвы и органов местного самоуправления в области пожарной безопасности.
Урбанизация Москвы, увеличение численности населения и повышение нагрузки на городскую инфраструктуру - факторы, увеличивающие техногенные риски в черте города. Закон города Москвы от 12 марта 2008 года № 12 "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей города Москвы" установил виды аварийно-спасательных работ, права и задачи аварийно-спасательных служб и формирований. Согласно документу в состав аварийно-спасательных служб входят аварийно-спасательные, пожарно-спасательные, поисково-спасательные формирования, обеспечивающие решение стоящих перед аварийно-спасательными службами задач.
Руководство деятельностью аварийно-спасательных служб и формирований осуществляют органы исполнительной власти города Москвы, в ведомственной подчиненности которых находятся соответствующие аварийно-спасательные службы и формирования, а также создавшие их организации и общественные объединения.
7.3. Участие жителей города Москвы в охране
общественного порядка
Участие жителей города Москвы в охране общественного порядка осуществляется на основе конституционного права каждого гражданина защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, и основывается на принципах законности, добровольности, гуманизма, уважения личности, соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
В современных условиях важное значение приобретает взаимодействие органов внутренних дел с общественными объединениями правоохранительной направленности - народной дружиной и общественными пунктами охраны порядка, которые по ряду причин перестали существовать в конце 90-х годов прошлого столетия. Реалии современной жизни заставили возродить эти организации.
Закон города Москвы от 28 марта 2001 года № 9 "Об участии жителей города Москвы в охране общественного порядка" установил правовые основы, принципы и формы добровольного участия москвичей в содействии органам внутренних дел по охране общественного порядка, создал условия для реализации конституционных прав граждан по защите своих законных интересов, чести и достоинства от противоправных посягательств, а также для повышения активности и консолидации усилий общественности по обеспечению правопорядка.
В столице воссоздана и действует городская народная дружина численностью свыше 17 тыс. москвичей. Вместе с тем до 2002 года деятельность дружины регулировалась лишь Временным положением, утвержденным Правительством Москвы в 1994 году. Правовая регламентация деятельности, связанной с осуществлением определенных властных полномочий, применением к правонарушителям мер административного принуждения, была явно недостаточной. Закон города Москвы от 26 июня 2002 года № 36 "О Московской городской народной дружине" установил правовые основы, принципы деятельности и организационную структуру народной дружины, условия приема в ее состав и отчисления из ее состава, права, обязанности и ответственность дружинников, гарантии их правовой и социальной защиты, связанные с участием в охране общественного порядка.
В связи с реорганизацией системы органов государственной власти города Москвы, органов местного самоуправления в данный Закон были внесены соответствующие изменения. Также на основании изменений, внесенных в Закон, появилась возможность привлекать в ряды городской дружины иногородних студентов.
Члены московской народной дружины постоянно привлекаются органами внутренних дел к охране общественного порядка при проведении в Москве массовых акций различного масштаба (районного, городского и международного значения). Так, за 9 месяцев 2007 года в обеспечении правопорядка при проведении различных мероприятий были задействованы свыше 27 тыс. народных дружинников. На ежедневные дежурства выходят около 1500 представителей народной дружины, которые принимают участие в патрулировании мест массового скопления народа вместе с сотрудниками патрульно-постовой службы. Кроме того, дружинники оказывают помощь участковым уполномоченным милиции, сотрудникам подразделений по делам несовершеннолетних, работают вместе с милиционерами на объектах Московского метрополитена, участвуют в проводимых на территории города мероприятиях по пресечению различных административных правонарушений и преступлений. Совместная работа вносит существенный вклад в обеспечение безопасности жителей города. Достаточно отметить, что в 2007 году при участии дружинников было пресечено свыше 30 тыс. административных правонарушений и более 200 преступлений.
Наряду с народной дружиной на территории города Москвы функционирует еще одна мощная общественная организация правоохранительной направленности - общественные пункты охраны порядка (ОПОП), правовой статус, основные задачи, порядок деятельности, структуру, права и обязанности членов и советов которых закрепил Закон города Москвы от 10 декабря 2003 года № 77 "Об общественных пунктах охраны порядка в городе Москве".
Восстановление института ОПОП стало важным фактором в обеспечении правопорядка в жилом секторе города Москвы. В значительной степени оправдало себя и введение на возмездной основе должностей председателей ОПОП, которые координируют взаимодействие участковых уполномоченных милиции с активом общественности, народной дружиной, старшими по домам и подъездам, а также органами местного самоуправления.
Однако отсутствие строгой системы обеспечения руководства ОПОП вызвало необходимость внести в Закон изменения, регулирующие данную сферу. В развитие Положения о Московском городском совете общественных пунктов охраны порядка Закон был дополнен нормами, определяющими статус, полномочия, порядок образования и ресурсного обеспечения данного совета. Кроме того, документ возложил на совет функции организационно-правового, методического обеспечения общественных пунктов охраны порядка, координации их взаимодействия с органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также внес уточнения в положения, регулирующие механизм образования и структуру общественных пунктов охраны порядка.
Радикальное изменение общественного устройства в нашей стране разрушило основы прежней системы воспитания и образования молодого поколения, ухудшило положение детей и снизило возможности семьи и государства по их жизнеобеспечению и развитию, привело к изъятию детей из неблагополучных семей, к резкому увеличению количества детей, лишенных возможности получить необходимое содержание, воспитание и образование. Результатом этого стала масштабная беспризорность и безнадзорность несовершеннолетних.
Сегодня в Российской Федерации ни одно ведомство не имеет точных данных о количестве беспризорных. По разным подсчетам в нашей стране количество беспризорников составляет от 2 до 5 млн. человек. Беспризорные дети, являясь так называемой группой риска, не имея средств к существованию, изыскивают их доступным для себя способом, не всегда законным путем. И, как следствие, постоянно пополняют ряды несовершеннолетних преступников.
Закон города Москвы от 7 апреля 1999 года № 16 "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в городе Москве" установил основы правового регулирования государственной системы профилактики безнадзорности, определил формы участия негосударственных учреждений и организаций в принятии мер по профилактике правонарушений несовершеннолетних. Наряду с действующими законами города Москвы о квотировании рабочих мест, об опеке и попечительстве Закон составил единую систему реализации городской молодежной политики, создал базу для профилактики правонарушений, позволившую определить дальнейшие перспективы развития этого направления законотворческой деятельности.
Во исполнение Федерального закона от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" и настоящего Закона и в связи со структурными и кадровыми изменениями в подведомственных Правительству Москвы организациях Мэром Москвы издано распоряжение от 1 сентября 2000 года № 945-РМ "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав", которым утверждено Положение о Московской городской межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. К основным направлениям деятельности комиссии, в частности, относятся: координация деятельности специализированных городских органов и учреждений в области профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; организационное и методическое руководство деятельностью окружных и районных комиссий по делам несовершеннолетних; разработка проекта и контроль за реализацией городской программы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; рассмотрение жалоб и заявлений несовершеннолетних, родителей (законных представителей) и иных лиц, связанных с нарушением или ограничением прав и охраняемых законом интересов несовершеннолетних.
8. Законодательство об административной ответственности
Задачами законодательства города Москвы об административной ответственности являются охрана правопорядка, собственности, прав и законных интересов граждан, хозяйствующих субъектов, предупреждение правонарушений, а также воспитание граждан в духе точного и неуклонного соблюдения установленных в городе правил поведения.
В современных условиях осуществления правовой реформы возрастает роль административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных конституционным, налоговым, бюджетным, земельным, экологическим и другим законодательством.
Однако до недавнего времени административная ответственность, будучи важнейшим инструментом реагирования на административные правонарушения, не выполняла в полной мере присущие ей задачи. Это было обусловлено многими причинами. Одной из них являлось несовершенство законодательства в этой сфере, его разбросанность по отдельным законам, что приводило к искажению и дублированию норм и в конечном итоге к снижению эффективности его применения.
В последнее время все более актуальной становилась проблема кодификации нормативных правовых актов, регулирующих административные правоотношения в столице. Разработанный и принятый Думой Закон города Москвы от 21 ноября 2007 года № 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" является единым законодательным актом, обладающим высокой степенью юридической силы и содержащим нормы комплексного регулирования административных отношений в городе Москве. В Законе определены виды административных наказаний, установлена классификация административных правонарушений: посягающие на права граждан и здоровье населения; посягающие на общественный порядок и общественную безопасность; в области охраны окружающей среды и природопользования; в области обращения с животными; в области землепользования; в области градостроительства и эксплуатации объектов городской инфраструктуры; в области благоустройства города; в области использования жилых помещений и объектов нежилого фонда; на транспорте; в области бюджетных правоотношений; предпринимательской деятельности; в области охраны и использования объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального и местного (муниципального) значения, их территорий и зон охраны. Установлены виды административных правонарушений, посягающих на институты государственной власти и местного самоуправления, а также против порядка управления. Отдельная глава посвящена составлению протоколов и рассмотрению дел об административных правонарушениях.
До принятия Кодекса города Москвы об административных правонарушениях в городе действовал достаточно объемный и разрозненный пакет законов, содержащих нормы об административной ответственности. После вступления в силу с 1 января 2008 года Кодекса города Москвы об административных правонарушениях некоторые законы были признаны утратившими силу. Однако в столице еще действуют отдельные законы об административной ответственности, содержащие нормы, отсылающие к Кодексу города Москвы об административных правонарушениях.
В начале 90-х годов в условиях перехода общества к рыночным отношениям законодательство об административной ответственности не могло быть неадаптированным к происходящим в столице изменениям. Думой был принят ряд законов, направленных на устранение пробелов, наличие которых мешало борьбе с административными правонарушениями.
Важными проблемами для города были и остаются эксплуатация жилищного фонда города Москвы в соответствии с установленными нормами и правилами и сохранение его в надлежащем состоянии. Государственный контроль за технической эксплуатацией жилых домов (помещений) и выполнением законодательных и нормативных актов в этой области в столице осуществляет Государственная жилищная инспекция города Москвы (Мосжилинспекция). В целях повышения эффективности ее деятельности, а также усиления ответственности граждан и юридических лиц за несоблюдение соответствующих нормативных требований был принят Закон города Москвы от 20 декабря 1995 года № 26 "О контроле за соблюдением нормативов Москвы по эксплуатации жилищного фонда".
В целях приведения Закона в соответствие с московским законодательством в него были внесены соответствующие изменения.
В Москве проживает около 1 млн. инвалидов - людей с ограниченными физическими возможностями, причем 190 тыс. из них - с нарушениями опорно-двигательной системы. В то же время столица плохо приспособлена для адаптации инвалидов и улучшения их жизнедеятельности в городской среде. Из-за отсутствия специальных пандусов инвалиды-колясочники не могут пользоваться общественным транспортом, без посторонней помощи выйти из собственной квартиры. В 2001 году из 27 тыс. московских домов для инвалидов были адаптированы только 99, из 400 крупных торговых объектов - 50, из 159 гостиниц - 2, из 138 учреждений бытового обслуживания - лишь 1, спортивных учреждений для инвалидов не было. В целях решения проблемы адаптации инвалидов к городской среде, обеспечения их беспрепятственного передвижения, доступа к объектам социальной инфраструктуры и пользования ими принят Закон города Москвы от 17 января 2001 года № 3 "Об обеспечении беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктур города Москвы", направленный на устранение дискриминационных архитектурных, транспортных и коммуникационных барьеров, ущемляющих права и свободы маломобильных граждан и мешающих их интеграции в общество.
Нарушение тишины в ночное время является одним из самых неблагоприятных экологических факторов для проживания в мегаполисах. Определенным этапом в решении этой проблемы стал Закон города Москвы от 12 июля 2002 года № 42 "О соблюдении покоя граждан и тишины в ночное время в городе Москве", установивший административную ответственность за нарушение покоя граждан и тишины в ночное время на защищаемых территориях и в помещениях в городе Москве, а также действия, нарушающие покой граждан и тишину в ночное время.
Дела об административных правонарушениях, отнесенных московским законодательством к полномочиям коллегиальных органов, рассматриваются в столице Административной комиссией при Правительстве Москвы по делам об административных правонарушениях и административными комиссиями территориальных органов исполнительной власти города Москвы, а также иными коллегиальными органами.
Административные комиссии - постоянно действующие коллегиальные органы по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами города Москвы и отнесенных к их полномочиям, самостоятельны в принятии своих решений. Административная комиссия при Правительстве Москвы координирует, направляет и контролирует деятельность административных комиссий территориальных органов исполнительной власти города Москвы, а также осуществляет методологическое обеспечение их деятельности.
Правовые основы образования и деятельности административных комиссий, иных коллегиальных органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами столицы и отнесенных к их полномочиям, определил Закон города Москвы от 18 декабря 2002 года № 66 "О коллегиальных органах по рассмотрению дел об административных правонарушениях в городе Москве". Закон установил порядок образования, финансирования и материально-технического обеспечения их деятельности, состав и полномочия, а также процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях коллегиальными органами, порядок исполнения и обжалования их решений. В связи с изменением федерального законодательства в документ были внесены соответствующие изменения.
Проблема миграции стала одной из серьезных проблем России. После окончания трудовых договоров многие иммигранты стремятся остаться в столице, переходя в разряд нелегалов, и нередко оказываются за чертой закона, вовлекаясь в теневую экономику или криминальные структуры. Государственными органами города Москвы был усилен ряд практических мер по ужесточению борьбы с нелегальной миграцией и незаконной занятостью иностранных граждан (в частности выдворение и депортация). До вступления в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, из которого были исключены положения о занятии бродяжничеством и попрошайничеством, и Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" иммигранты-нелегалы содержались в приемниках-распределителях, ранее предназначенных для лиц, задержанных за бродяжничество и попрошайничество. Это обстоятельство явилось основанием для разработки и принятия Закона города Москвы от 8 декабря 2004 года № 84 "О специальных учреждениях города Москвы для содержания иностранных граждан, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы Российской Федерации", которым был установлен порядок создания, деятельности и финансирования специальных учреждений города для содержания иностранных граждан, подлежащих депортации или административному выдворению. При этом был сохранен порядок финансирования деятельности реорганизованных специальных учреждений за счет средств городского бюджета, поскольку не изменился их общий статус по принадлежности к милиции общественной безопасности.
В соответствии с федеральным законодательством содержание в специальных учреждениях несовершеннолетних детей вместе с родителями, которым судом назначено административное наказание, не допускается. В связи с этим Думой в данный Закон были внесены изменения, закрепляющие возможность содержания в специальных учреждениях иностранных граждан или лиц без гражданства вместе с их несовершеннолетними детьми до их выдворения по решению суда за пределы Российской Федерации.
Изменение ряда федеральных законов и вступление в силу Федерального закона № 122-ФЗ обусловили принятие Закона города Москвы от 13 апреля 2005 года № 12 "Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав". Законодательным актом регламентирован порядок образования на разных уровнях комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, определены срок их деятельности и полномочия. В Законе впервые предусмотрена возможность проведения примирительных процедур между правонарушителем и его жертвой, что позволило не только создать условия для осознания подростком тяжести совершенного им проступка в отношении конкретных лиц, но и обеспечить условия для проведения с ним эффективной профилактической работы. Данный документ стал первым шагом к внедрению ювенальных технологий в правоприменительную деятельность.
Процессуальные нормы рассмотрения дел об административных правонарушениях приведены в соответствие с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
9. Законодательство об охране природы, окружающей среды
и экологической безопасности, об охране и использовании
животного мира
К настоящему времени Москва стала одним из крупнейших городов мира. На площади менее 0,3% от территории России постоянно проживают около 10,5 млн. человек.
Рост Москвы как крупнейшего промышленного центра в последние годы привел к обострению экологических проблем. Москва - северный мегаполис, и его рост сопровождается значительным увеличением потребления природных ресурсов, что усугубляет остроту экологических проблем и их специфичность.
Комплексная экологическая политика, проводимая органами государственной власти города Москвы, направлена на обеспечение экологической безопасности, уменьшение социальных и экономических проблем и определяет в основном практические мероприятия по их решению.
В начале 90-х годов, несмотря на значительное количество принятых природоохранных законодательных актов, регулирующих различные вопросы охраны окружающей среды, использование животного и растительного мира, оставался ряд специфических пробелов в отечественной законодательной базе.
По данным Всемирного фонда дикой природы, в 1994-1997 годах ежегодный незаконный оборот животных и растений, а также их частей и дериватов в столице оценивался как минимум в миллион долларов США. Однако, по оценкам специалистов, он был гораздо больше из-за высокой степени латентности незаконной торговли, особенно крупными партиями. Существовала угроза выживанию диких животных и растений, а их нерегулируемое использование в городе Москве представляло большую опасность для здоровья населения, так как многие животные, особенно из тропических стран, являются переносчиками опасных инфекций.
Ситуацию был призван изменить Закон города Москвы от 30 июня 1999 года № 28 "О регулировании использования редких и исчезающих диких животных и растений на территории города Москвы", направленный на регулирование отношений в области использования диких животных и растений. Законодательный акт определил ответственность граждан и юридических лиц независимо от организационно-правовых форм и форм собственности за незаконное использование диких животных и растений, тем самым обеспечив их сохранение, а также за благоприятную экологическую и эпизоотическую обстановку в столице.
В конце 90-х годов в городе интенсивно развивались предприятия металлургической, химической, автомобильной промышленности. В экологическом и социальном аспектах наиболее остро встал вопрос защиты зеленых насаждений. Разработка и принятие Закона города Москвы от 5 мая 1999 года № 17 "О защите зеленых насаждений" закрепили положение о защите всех зеленых насаждений, расположенных на территории города Москвы, независимо от форм собственности на земельные участки, где эти насаждения расположены.
В законодательном акте содержатся нормы, обеспечивающие возмещение материального ущерба городу в результате уничтожения зеленых насаждений, а также установлен механизм использования выплачиваемых средств исключительно на цели восстановления зеленых насаждений и недопущения их расходования на иные цели. Законом также предусмотрены административные санкции за нарушение требований по защите зеленых насаждений. Впервые законодательно установлена ответственность лиц, принимающих решения об уничтожении зеленых насаждений, за противоправные деяния, приводящие к сокращению их количества, в том числе по решению градостроительных и иных органов управления. Необходимость приведения Закона в соответствие с изменившимся московским законодательством обусловила внесение в него изменений.
В 2000-2004 годах участились случаи предоставления под строительство объектов гражданского назначения земельных участков, расположенных на озелененных территориях города Москвы и не предусмотренных для этих целей Генеральным планом развития Москвы и градостроительными планами развития административных округов и районов города Москвы, что приводило к сокращению площади зеленых насаждений, ухудшению условий проживания жителей города Москвы и могло явиться причиной повышенной заболеваемости населения. В целях ограничения размещения объектов строительства на озелененных территориях столицы распоряжением Правительства Москвы от 22 июня 2004 года № 1247-РП "О дополнительных мерах по ограничению размещения объектов строительства на озелененных территориях города Москвы" префектам административных округов города Москвы предписано, в частности, исключить случаи издания распоряжений о предоставлении земельных участков под строительство без наличия исходно-разрешительной документации, согласованной в установленном порядке с Департаментом природопользования и охраны окружающей среды города Москвы и имеющей положительное заключение государственной экологической экспертизы (в установленных законом случаях), а также издавать распоряжения на проектирование работ по гражданскому строительству только с учетом заключения Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы.
Основу природного комплекса города Москвы составляют особо охраняемые природные территории, являющиеся объектами ландшафтного и историко-культурного наследия столицы. Они составляют 25% территории города и подвержены агрессивному воздействию техногенного и антропогенного характера. На регулирование отношений в области образования, охраны, содержания и использования особо охраняемых природных территорий в столице в целях сохранения и восстановления природно-территориальных комплексов, образующих их природных сообществ и объектов, ландшафтного и биологического разнообразия, улучшения состояния окружающей среды города направлен Закон города Москвы от 26 сентября 2001 года № 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве". Правовой акт конкретизировал юридический статус особо охраняемых природных территорий в городе, закрепил права и обязанности субъектов данной сферы отношений, установил режимы осуществления хозяйственной деятельности, оказывающей негативное воздействие на особо охраняемые природные территории.
Закон содержит нормы, определяющие основные категории особо охраняемых природных территорий в городе Москве, порядок их образования, упразднения и изменения их границ. При этом был уточнен правовой статус особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, установлен порядок образования и правовое положение буферных зон особо охраняемых природных территорий в столице.
В связи с изменениями федерального законодательства Закон коррелировался, в частности были уточнены полномочия Думы и Правительства Москвы в области образования особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения в городе Москве, управления ими и их упразднения, полномочий инспекторов, осуществляющих охрану, содержание и использование особо охраняемых природных территорий, а также порядка придания участкам территорий, находящихся в пределах города Москвы, правового статуса особо охраняемых природных территорий.
Во исполнение части 1 статьи 8 Закона и в целях обеспечения сохранения и дальнейшего развития природоохранного и историко-культурного потенциала столицы был принят Закон города Москвы от 6 июля 2005 года № 37 "О схеме развития и размещения, особо охраняемых природных территорий в городе Москве". Данная схема разработана на основе Генерального плана развития города Москвы и градостроительных планов развития территорий административных округов столицы, представляет собой перечни существующих и планируемых к созданию особо охраняемых природных территорий по административным округам, а также их графические изображения-схемы.
Согласно Закону города Москвы от 26 сентября 2001 года № 48 в Москве все лесные массивы площадью свыше 100 гектаров предполагается включить в перечень особо охраняемых природных территорий.
Закон города Москвы от 12 мая 2004 года № 32 "О государственном экологическом контроле в городе Москве" устраняет пробелы федерального законодательства, регулирует отношения, связанные с осуществлением государственного экологического контроля в городе Москве, и направлен на обеспечение экологической безопасности.
Государственный экологический контроль - система мер, осуществляемых органами государственной власти, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.
Государственный экологический контроль осуществляется государственными инспекторами, которые проводят плановые и внеплановые проверки, анализируют данные экологического мониторинга и экологического аудита и результаты обследования состояния объектов государственного экологического контроля.
Положения Закона основываются на принципе потенциальной экологической опасности любого вида деятельности, прямо или косвенно оказывающего влияние на окружающую среду.
Позднее в Закон вносились изменения в целях приведения его в соответствие с развивающимся законодательством.
Закон города Москвы от 20 октября 2004 года № 65 "Об экологическом мониторинге в городе Москве" утвердил организационно-правовые основы и принципы экологического мониторинга. Данные государственного экологического мониторинга используются органами государственной власти в целях обеспечения экологической безопасности населения, оперативного выявления нарушений природоохранных требований, отслеживания в режиме реального времени залповых выбросов, сбросов, выявления причин и виновников повышенного загрязнения, а также для разработки прогнозов социально-экономического развития, природоохранных программ и отдельных мероприятий по охране окружающей среды.
Согласно Закону этот вид мониторинга будет являться обязательной мерой, подлежащей осуществлению предприятиями по решению Правительства Москвы, позволяющей получить достоверную информацию о реальных масштабах негативного воздействия на окружающую среду в целях принятия мер по ее улучшению.
Законом предусмотрена трехступенчатая система экологического мониторинга:
1) федеральный уровень - существующая в городе сеть федеральных пунктов отбора проб, эксплуатацию которых осуществляет территориальный орган Росгидромета по Центральному федеральному округу;
2) городской уровень - автоматические стационарные и передвижные посты, управление которыми и развитие деятельности которых возлагаются на уполномоченный Правительством Москвы орган;
3) локальный уровень - организация и осуществление экологического мониторинга на отдельных производственных объектах.
Позднее в Закон были внесены изменения, которые, в частности, уточнили права специализированных организаций и уполномоченного органа, дополнительные критерии оценки воздействия предприятий на окружающую среду, понятие "экологическая информация", а также ввели в качестве нового объекта экологического мониторинга такой фактор физического воздействия, как шум.
Кроме того, предусмотрено положение о финансировании создания и эксплуатации систем локального мониторинга с последующей обязанностью передачи данных в Единый городской фонд данных экологического мониторинга города Москвы.
В соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 года № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" воздействие хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду регулируется различными нормативами, которые устанавливаются на основании единых, одинаковых для всех регионов России требований, что не позволяет реализовать в городе Москве дифференцированный подход к территориям различного назначения и соответственно к природопользователям на этих территориях.
Для решения данной проблемы принят Закон города Москвы от 2 марта 2005 года № 9 "О комплексном природопользовании в городе Москве". Законом вводятся более совершенные, чем на федеральном уровне, системы показателей и критериев воздействия на окружающую среду. Предусмотрена суммарная оценка воздействия на окружающую среду с учетом всех факторов (особенностей территории, района, экологической обстановки, специфики предприятий, процента озеленения территории и комфортности среды обитания для жителей города Москвы).
Кроме того, устанавливается экономическое стимулирование субъектов комплексного природопользования, которое может осуществляться при внедрении наилучших существующих технологий, малоотходных и безотходных производств, использовании вторичных ресурсов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды.
Указанные законы определяют организационный механизм защиты окружающей среды города. Законы такого типа отсутствуют как в федеральном законодательстве, так и в законодательствах субъектов Российской Федерации.
Городские почвы, являясь составной частью природной среды столицы, обеспечивают жизнеспособность всего природного комплекса. Почвы являются поглотителем загрязняющих веществ, выполняют важную санитарно-гигиеническую, средозащитную функцию. Однако при сильном загрязнении почвы становятся источником опасности для окружающей среды. При этом естественное воспроизводство почв в условиях города нарушено. Имеет место эффект так называемого запечатывания почв. В Москве площадь открытых, незапечатанных участков земель колеблется от 3-5% в центральной части города до 80% на периферии. В связи с недостаточностью правового регулирования отношений в этой сфере был принят Закон города Москвы от 4 июля 2007 года № 31 "О городских почвах", который регулирует отношения по охране, рациональному использованию, восстановлению, улучшению городских почв и направлен на обеспечение выполнения городскими почвами экологических функций, в том числе произрастания травянистой и древесно-кустарниковой растительности.
Целью Закона является не просто охрана почв, а регулирование общественных отношений в сфере природопользования, направленное на обеспечение устойчивого функционирования почвенного покрова как важнейшего условия жизни всего населения города.
Законом определены полномочия органов государственной власти города Москвы, органов местного самоуправления, закреплены права граждан, общественных организаций, установлена ответственность за нарушения законодательства в данной сфере.
Законом также предусматривается требование об установлении и соблюдении минимального размера территории с незапечатанной почвой в пределах каждого района города Москвы при осуществлении строительства и иной хозяйственной деятельности. Одним из основных принципов охраны почв определена обязательность возмещения вреда, причиненного городским почвам, в том числе с помощью проведения компенсационного озеленения.
Разработка Закона обусловлена отсутствием правового регулирования отношений в области охраны и использования городских почв на федеральном уровне, а также отсутствием регулирования этой проблемы в полном объеме в законах и иных нормативных правовых актах города Москвы.
Кроме того, документом регулируются вопросы ведения государственного учета, мониторинга и реестра городских почв, осуществления контроля за их рациональным использованием.
Согласно постановлению Правительства Москвы от 28 марта 2006 года № 219-ПП "О Целевой среднесрочной экологической программе города Москвы на 2006-2008 годы" ежегодно в Москве образуется 5,0 млн. тонн твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора, медицинских отходов - 0,24 млн. тонн, отходов производства - 1,8 млн. тонн. Средний прирост образования городских отходов на протяжении 10-15 лет устойчиво составляет 3-4% в год. При этом термической переработке с выработкой теплоэлектроэнергии подвергается 15% твердых бытовых отходов жилого сектора.
Закон города Москвы от 30 ноября 2005 года № 68 "Об отходах производства и потребления в городе Москве" направлен на регулирование отношений в сфере обращения с отходами производства и потребления, а также на повышение эффективности их использования в процессе хозяйственной деятельности. Закон устанавливает требования к городской системе обращения с отходами производства и потребления.
Основной вопрос, регламентируемый Законом, - организация процессов сбора, уничтожения и переработки отходов и обеспечение их финансирования.
Особо выделены требования к обращению с медицинскими и биологическими отходами, расширены требования к устройству полигонов для захоронения твердых бытовых отходов, а также определены виды ответственности за нарушение законодательства в области обращения с отходами производства и потребления.
Закон стимулирует конкуренцию в данной сфере, способствует созданию цивилизованного рынка отходов производства и потребления для дальнейшего их использования.
Заключение
Итогом 15-летней работы Думы, проводимой совместно с Мэром Москвы и другими субъектами законодательной инициативы, является создание полной законодательной базы города Москвы, направленной на реализацию конституционных положений о федеративном, демократическом, правовом и социальном устройстве Российского государства.
Законодательство города Москвы является основой для всей системы правовых актов города Москвы, обеспечивающей в городе социально-экономическую стабильность и безопасность, благоприятные условия для устойчивого экономического роста и удовлетворения законных прав и интересов жителей города Москвы, а также вносит свой вклад в развитие федерального законодательства по предметам совместного ведения.
На современном этапе для Москвы, как и для всей страны, основным долгосрочным ориентиром служит Стратегия развития России до 2020 года, главной целью которой является создание достойного уровня жизни людей.
Приоритетными направлениями, обозначенными в Стратегии развития города Москвы на период до 2025 года, являются согласованные действия органов государственной власти города Москвы по дальнейшему укреплению ее международного авторитета как столицы Российской Федерации, последовательное повышение качества и безопасности жизни москвичей на основе устойчивого социально-экономического роста и всестороннее развитие человеческого потенциала.
Исходя из этого основными задачами законотворческой деятельности Думы и всех субъектов законодательной инициативы в Думе становится создание таких правовых условий, которые способны обеспечить Москве лидерство в финансовой сфере, в области научно-технических разработок, высоких технологий, устойчивое социально-экономическое развитие городского хозяйства, достойную жизнь и свободное развитие каждого человека.
При этом особое внимание в процессе подготовки и принятия законов будет уделяться предотвращению появления в них бюрократических, коррупциогенных факторов. Законы города Москвы должны будут в большей степени обеспечивать баланс интересов различных категорий населения, защиту конституционных прав жителей города Москвы, прозрачность деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, требуемый уровень оказания ими публичных услуг.
В рамках вышеназванных приоритетов особое внимание будет уделено законодательным решениям вопросов повышения эффективности профессионального образования, обеспечения трудовыми ресурсами социально-экономической сферы города. Потребуется дополнительное законодательное регулирование вопросов, связанных с созданием условий для самореализации различных категорий молодежи, обеспечением для них равных стартовых возможностей.
Дальнейшего законодательного совершенствования требуют вопросы повышения качества и доступности медицинского обслуживания, укрепления и сохранения здоровья населения за счет устойчивого развития системы столичного здравоохранения, пропаганды здорового образа жизни, занятий физкультурой и спортом, организации правильного питания в дошкольных учреждениях и учебных заведениях.
Планируется правовое развитие отношений в области библиотечно-информационного обслуживания населения города Москвы.
Масштабность решаемых в городе задач социально-экономического развития, а также реализация градостроительных и инфраструктурных инвестиционных проектов диктуют необходимость дальнейшего развития и совершенствования градостроительного законодательства.
Практика показала успешность проведенной кодификации части московского законодательства, особенно в плане ознакомления с кодексами населения и удобства в процессе правоприменения. Накопленный опыт позволяет с большей уверенностью продолжить работу в этом направлении, кодифицировав, в частности, жилищное и образовательное законодательство.
Эффективность и качество московского законодательства по-прежнему во многом будет зависеть от состояния и изменения федерального законодательства. Именно поэтому значительное внимание Дума планирует уделять законодательным инициативам, вносимым в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в целях совершенствования федерального законодательства. Будет оказываться поддержка актуальным законодательным инициативам, вносимым в Государственную Думу законодательными органами других субъектов Российской Федерации. Активно поддерживается Думой идея консолидированного внесения законодательных инициатив в Государственную Думу несколькими субъектами Российской Федерации, прежде всего входящими в Центральный федеральный округ.
Важным направлением в деятельности Думы должно стать усиление контроля за соблюдением и исполнением законов города Москвы. Осуществление Думой контрольных функций предусмотрено Уставом города Москвы, и в рамках этой деятельности предстоит придать новое качество мониторингу законодательства и правоприменительной практике. Система городского мониторинга должна обеспечивать наглядность подлинных результатов законотворческой и правоприменительной деятельности, выявление реальных проблем и тенденций развития законодательства, выработку оптимальных мер для гармонизации всей правовой базы Москвы. Качество и действенность московских законов должны стать важнейшими индикаторами развития города наряду с показателями экономического роста и благосостояния граждан.
Настоящим докладом Московская городская Дума информирует городское сообщество о состоянии законодательства города Москвы и перспективах его развития в целях безусловного обеспечения признания жителей города Москвы и гостей столицы, их прав и свобод высшей ценностью.
------------------------------------------------------------------
--------------------
| | |
|
