|  |
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Московской городской Думы от 30.01.2008 № 25
"О ДОКЛАДЕ МОСКОВСКОЙ ГОРОДСКОЙ ДУМЫ "О СОСТОЯНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ГОРОДА МОСКВЫ"
Официальная публикация в СМИ:
"Ведомости Московской городской Думы", 07.04.2008, № 3, ст. 23
------------------------------------------------------------------
--> примечание.
Начало действия документа - 30.01.2008.
------------------------------------------------------------------
МОСКОВСКАЯ ГОРОДСКАЯ ДУМА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 30 января 2008 г. № 25
О ДОКЛАДЕ МОСКОВСКОЙ ГОРОДСКОЙ ДУМЫ "О СОСТОЯНИИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ГОРОДА МОСКВЫ"
Рассмотрев доклад Московской городской Думы "О состоянии законодательства города Москвы", Московская городская Дума постановляет:
1. Одобрить доклад Московской городской Думы "О состоянии законодательства города Москвы" (приложение).
2. Опубликовать текст доклада Московской городской Думы "О состоянии законодательства города Москвы" в "Ведомостях Московской городской Думы", полный и сокращенный варианты доклада отдельными изданиями, а также в электронном виде на CD-диске и разместить его на официальном сайте Московской городской Думы.
3. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.
4. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на Председателя Московской городской Думы.
Председатель
Московской городской Думы
В.М. Платонов
Приложение
к постановлению
Московской городской Думы
от 30 января 2008 г. № 25
ДОКЛАД
МОСКОВСКОЙ ГОРОДСКОЙ ДУМЫ
"О СОСТОЯНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ГОРОДА МОСКВЫ"
Предисловие
В декабре 2008 года исполняется 15 лет с момента создания законодательного (представительного) органа государственной власти города Москвы - Московской городской Думы. Впервые в истории города москвичи сформировали орган власти, основным полномочием которого стало принятие законов города Москвы.
Москва - город федерального значения, крупнейший в экономическом отношении субъект Российской Федерации, столица России, ее политический, исторический и культурный центр. Именно здесь различные проблемы жителей наиболее тесно переплетаются с политикой, становятся своего рода точкой соприкосновения общества и власти, катализатором социальной и политической жизни страны. И естественно, что московское законодательство является одним из важнейших условий эффективной деятельности городских органов государственной власти, органов местного самоуправления, достойной жизни москвичей. Москва находится в постоянном развитии, поэтому в процессе подготовки и принятия законов города Москвы прежде всего учитываются актуальные потребности и стремительно развивающегося города, и его жителей, и гостей столицы.
Вместе с тем роль законов города Москвы в регулировании общественных отношений и их место в общей структуре российского законодательства в значительной степени определяются федеральными законами. В течение последних лет качественно изменился механизм разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в этой связи возникла необходимость существенного изменения законодательства города Москвы.
Конституция Российской Федерации гласит, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства, что эти права и свободы определяют смысл, содержание и применение всех законов, смысл деятельности законодательной и исполнительной ветвей власти и обеспечиваются правосудием.
Реализуя указанные конституционные положения, а также положения о правовом и социальном государстве, Московская городская Дума в тесном сотрудничестве с Мэром Москвы Ю.М. Лужковым, Правительством Москвы и органами исполнительной власти последовательно формировала законодательство города Москвы.
С начала работы Московской городской Думы было принято 765 законов. В настоящее время действуют 230 базовых законов города Москвы, 62 из которых регулируют отношения в социальной сфере, 99 - в финансово-экономической сфере, 69 - в сфере государственного строительства и местного самоуправления.
Такое количество законов объективно предполагает необходимость их анализа, выявления проблем правового регулирования, определения путей дальнейшего формирования законодательства города Москвы как целостной и успешно функционирующей системы.
В этих целях было решено подготовить доклад Московской городской Думы "О состоянии законодательства города Москвы" и ознакомить с ним городское сообщество, а также всех лиц, интересующихся жизнью современной Москвы.
Доклад состоит из двух разделов.
Учитывая, что в истории Московской городской Думы это первый доклад такого рода, было признано целесообразным включить в него краткий исторический раздел. В этом разделе показаны основные этапы развития московского законодательства, раскрыты его характерные особенности, отмечена роль контроля органов прокуратуры, суда и органов юстиции, а также правового мониторинга в процессе формирования законов города Москвы.
Основной раздел доклада посвящен современному состоянию законов города Москвы. В этом разделе отражены предметы регулирования и основное содержание действующих законов города Москвы. Законы систематизированы по наиболее важным направлениям жизнедеятельности города: организация государственной власти и местного самоуправления, бюджетное устройство, городское хозяйство, социальная и жилищная политика, градостроительство, охрана окружающей природной среды и другие направления. Представлена информация о судебных актах по делам об оспаривании законов города Москвы, а также о действиях Думы, предпринятых по итогам рассмотрения протестов и представлений прокуратуры, экспертных заключений органов юстиции Российской Федерации. Это позволит читателям составить целостное представление как об отдельных законах, так и о системе законодательства города Москвы в целом.
Над докладом работала созданная комиссией Московской городской Думы по законодательству специальная рабочая группа, в состав которой входили депутаты Московской городской Думы и сотрудники Аппарата, представители Правительства Москвы и Прокуратуры города Москвы. В подготовке доклада принимали участие комиссии Московской городской Думы. Все это дает основание полагать, что состояние современного законодательства города Москвы достаточно полно отражено в настоящем докладе и он будет не только интересен, но и полезен широкой общественности.
Раздел I. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ГОРОДА МОСКВЫ
История законодательства города Москвы неразрывна с историей становления и развития федеративного государства, его правовой системы. Как часть законодательства Российской Федерации московское законодательство последовательно формировалось на конституционных принципах социального и правового государства, единства правового пространства России.
С самого начала работы Московской городской Думы законодательство города Москвы развивалось непрерывно. Вместе с тем в этом развитии можно выделить несколько этапов, имеющих свои отличительные черты.
На первом этапе (1994-1999 годы) началось становление законодательства города Москвы.
Характерной чертой этого этапа было опережающее правовое регулирование значительного объема вопросов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В условиях стремительно меняющейся ситуации 90-х годов прошлого столетия федеральный законодатель не успевал оперативно реагировать и принимать необходимые законы, касающиеся жизнедеятельности города. Поэтому Московская городская Дума была вынуждена принимать новаторские законы, восполняя "пробелы" федерального законодательства. Ориентиром при этом всегда служили нормы Конституции Российской Федерации, международного права и неотложные потребности города и его жителей.
В декабре 1994 года Московская городская Дума приняла Закон города Москвы "О законодательных актах города Москвы", заложив тем самым правовую основу законотворческого процесса.
Главное значение указанного Закона состояло в том, что он впервые в истории современной России четко урегулировал все стадии законотворческого процесса. Был установлен порядок внесения в Московскую городскую Думу проектов законодательных актов города Москвы, а также порядок их рассмотрения и принятия. Предусматривались плановость законодательного процесса, основные юридико-технические требования к законопроектам, обязательная юридическая экспертиза, а также единообразные требования к процедуре принятия законов города Москвы.
Закон позволил организовать конструктивное взаимодействие депутатов Думы с органами исполнительной власти города Москвы по вопросам законотворчества, практически исключил возможность принятия некачественных законодательных актов, предоставил москвичам защиту от произвольного нормотворчества, в том числе ведомственного. В отношении законов о бюджете такую же конструктивную роль сыграл Закон города Москвы "О бюджетном процессе в Москве", принятый в сентябре 1995 года задолго до Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Первым в истории города актом конституционного законодательства, предопределившим дальнейшее развитие законодательства Москвы, стал Устав города Москвы.
В марте 1995 года на рассмотрение Московской городской Думы были представлены три альтернативных проекта Устава города Москвы. Все они предварительно выносились на общегородское обсуждение, а затем стали предметом обсуждения на шести заседаниях Думы.
В качестве Основного закона города Москвы 28 июня 1995 года Дума приняла Устав, проект которого был предложен Мэром Москвы Ю.М. Лужковым.
Устав города Москвы решил множество вопросов, не урегулированных на тот период в федеральном законодательстве. В частности, были определены предметы ведения города Москвы, его территориальное устройство, статус городских органов государственной власти, порядок их формирования и взаимодействия, их полномочия, ответственность.
Источником власти в городе Москве Устав провозгласил его жителей, обладающих избирательным правом и осуществляющих свою власть как непосредственно (в форме прямого волеизъявления), так и через органы государственной власти и органы городского (местного) самоуправления.
Отличительной особенностью органов государственной власти города Москвы по Уставу являлся их двойной статус - правовое положение, согласно которому представительный орган власти и городская администрация одновременно являлись органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации и обладали всеми законодательно установленными полномочиями указанных органов.
Представительным органом городского самоуправления, представительным и законодательным органом государственной власти города Москвы Устав объявлял выборный орган - Московскую городскую Думу.
Впоследствии, когда федеральный законодатель установил особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге, двойной статус московских органов государственной власти был отменен. Но в сложных условиях середины 90-х годов он сыграл положительную роль, позволив сохранить единство городского хозяйства и обеспечить единство прав москвичей на всей территории города.
Устав наделил правом законодательной инициативы депутатов Московской городской Думы, Мэра Москвы, а также Председателя Московского городской суда, Председателя Арбитражного суда города Москвы, Прокурора города Москвы. Впервые таким правом были наделены и жители города Москвы. Впоследствии порядок реализации жителями города Москвы права законодательной инициативы был установлен Законом города Москвы "О гражданской законодательной инициативе в городе Москве".
В соответствии с Уставом города Москвы приоритетом для законодательного регулирования стали права и законные интересы москвичей, обеспечение их безопасности. По этим вопросам были приняты новаторские для России законы, регулирующие ответственность за изготовление, распространение и демонстрацию нацистской символики, за попустительство незаконному обороту и незаконному потреблению наркотических средств или психотропных веществ, а также законы, устанавливающие порядок квотирования рабочих мест для социально незащищенных москвичей, меры по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
В условиях экономических преобразований конца XX века важным фактором экономического роста стало развитие малого предпринимательства. В городе правовую основу для этого заложил принятый Думой в 1995 году Закон города Москвы "Об основах малого предпринимательства в Москве".
На первом этапе сформировалась одна из самых динамичных отраслей столичного законодательства - жилищное законодательство. До настоящего времени базовым в этой сфере является Закон города Москвы "Основы жилищной политики города Москвы", принятый в 1998 году. В результате его реализации жилье в Москве стало предоставляться согласно устанавливаемым Думой приоритетам (по категориям граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий).
Закономерно, что вместе с жилищным законодательством стало формироваться и тесно связанное с ним градостроительное законодательство, ставшее также самостоятельным и новаторским. Были приняты законы о защите прав граждан при принятии градостроительных решений, порядке разработки и принятия Генерального плана развития города Москвы, порядке зонирования территорий города.
Являясь крупнейшим мегаполисом, Москва объективно была вынуждена искать собственные пути законодательного решения экологических проблем в пределах, установленных федеральным законодателем. Начало этому было положено законами города Москвы в сфере защиты редких и исчезающих диких животных и растений, а также зеленых насаждений.
На первом этапе законами города Москвы были урегулированы правоотношения в бюджетной и финансовой сферах, вопросах территориального деления, управления собственностью города Москвы и других.
Первоначальное становление законодательства Москвы проходило в непростых правовых, социально-политических и экономических условиях. Как отмечалось выше, многие актуальные вопросы, относящиеся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не были законодательно урегулированы на федеральном уровне. В 1998 году социально-экономическая ситуация в Москве, как и во всей стране, осложнилась "дефолтом". Москва вышла из этой ситуации с минимальными финансово-экономическими и социальными потерями, в том числе благодаря отлаженному бюджетному законодательству.
Второй этап развития московского законодательства (1999-2005 годы) связан с процессом разграничения полномочий федеральных, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Начало этому процессу положил Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Указанный Федеральный закон наряду с провозглашением общих принципов детализировал порядок формирования и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти.
В этой связи были внесены изменения в Устав города Москвы, законы, регулирующие вопросы организации органов государственной власти и органов местного самоуправления, законотворческий процесс, многие другие вопросы.
Одновременно продолжалось принятие законов, обеспечивающих защиту прав и интересов граждан в Москве. В частности, были установлены порядок беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктуры, порядок улучшения жилищных условий жителей, ответственность за нарушение покоя граждан и тишины в ночное время. Закон города Москвы "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве" установил прочный правовой фундамент бюджетных отношений. Более детально стали регулироваться вопросы градостроительства.
В 2001 году Дума приняла в двух чтениях закон о Генеральном плане Москвы и направила его вместе с Генеральным планом в Правительство Российской Федерации для согласования в части исполнения столичных функций. Поскольку согласование проведено не было, Генеральный план (основные направления градостроительного развития города Москвы) был утвержден в 2005 году законом города Москвы без введения в действие раздела, касающегося столичных функций Москвы.
В такой важной для города сфере, как землепользование, с 2003 года действовал Закон города Москвы "О землепользовании и застройке в городе Москве", максимально учитывающий интересы как города, так и всех других собственников, землепользователей, инвесторов, в том числе потенциальных.
В процессе разграничения полномочий между центром и регионами актуальной стала проблема определения пределов вмешательства федерального законодателя в законодательное регулирование правоотношений субъектами Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным статьей 72 Конституции Российской Федерации.
Городу пришлось преодолевать значительные трудности, обусловленные отдельными положениями федеральных правовых актов в сфере приватизации. В 2001 году Дума приняла Закон города Москвы № 12 "О приватизации государственной и муниципальной собственности Москвы", который позволил обеспечить защиту прав лиц, приватизировавших предприятия на законных основаниях.
В январе 2005 года вступил в силу Федеральный закон № 122-ФЗ, известный как закон "о монетизации льгот", приведший в ряде регионов страны к росту социального напряжения. Однако к моменту замены льгот в натуральной форме на денежные компенсации в Москве уже действовал принятый на основе проекта указанного федерального закона Закон города Москвы от 3 ноября 2004 года № 70 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы", распространивший свое действие более чем на 900 тыс. человек. Закон сохранил для них наиболее значимые льготы - бесплатный проезд на городском транспорте, льготный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, льготное лекарственное обеспечение, льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг и услуг связи и другие.
Таким образом, своевременное принятие Московской городской Думой закона о социальной поддержке отдельных категорий жителей города Москвы и городского бюджета на 2005 год позволило свести к минимуму издержки федерального законодательства.
Принятый в ноябре 2002 года Закон города Москвы № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" установил принципы и порядок организации местного самоуправления, его правовые, территориальные и финансово-экономические основы. С этого времени в городе начала складываться современная система организации и разделения государственной власти и местного самоуправления, были созданы муниципальные образования (Закон города Москвы от 15 октября 2003 года № 59 "О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве"), которые получили собственные бюджеты.
В процессе разграничения указанных полномочий Московской городской Думе приходилось неоднократно отстаивать свои интересы и интересы города Москвы в судах.
Решением Московского городского суда от 5 июня 2002 года, оставленным без изменения Верховным Судом Российской Федерации, Закон города Москвы от 7 декабря 2001 года № 69 "О городском минимуме оплаты труда" был признан противоречащим федеральному законодательству.
Суд исходил из того, что московский закон, принятый по такому предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, как трудовое законодательство, противоречит Трудовому кодексу Российской Федерации.
Не согласившись с этим решением, Московская городская Дума в декабре 2002 года обратилась с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации. В запросе Дума просила подтвердить конституционность Закона города Москвы в части компетенции города Москвы как субъекта Российской Федерации устанавливать более высокий уровень прав и гарантий работникам по сравнению с федеральным регулированием, а именно: "порядок определения городского минимума оплаты труда с целью его поэтапного увеличения".
В октябре 2003 года Государственная Дума внесла изменения в Федеральный закон "О минимальном размере оплаты труда", в соответствии с которыми подтверждалось право субъектов Российской Федерации, за исключением дотационных, устанавливать своими законами более высокий размер минимальной заработной платы по сравнению с федеральным при соблюдении определенных условий.
Поскольку вопрос о пределах законодательных полномочий Москвы как субъекта Российской Федерации был разрешен законодательным путем, Конституционный Суд Российской Федерации производство дела по запросу Московской городской Думы прекратил.
В Конституционном Суде Российской Федерации пришлось отстаивать полномочия Москвы устанавливать для граждан десятилетний срок проживания в качестве условия получения права постановки на очередь для получения жилья. Такая норма содержалась, в частности, в Законе города Москвы "Основы жилищной политики города Москвы".
Суд установил, что, регламентируя условия реализации конституционного права на жилище, в том числе порядок признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий, законодатель в целях исключения злоупотребления правом может предусмотреть в нормативных правовых актах определенные организационно-учетные правила. Поэтому введение условия о наличии у гражданина регистрации по месту жительства не может рассматриваться как не согласующееся с предписаниями Конституции Российской Федерации. Такое условие направлено на обеспечение справедливого распределения жилья органами управления жилищным фондом, предотвращение возможных злоупотреблений со стороны граждан, обращающихся с заявлениями о постановке на учет по улучшению жилищных условий, и органов управления жилищным фондом, а также на защиту прав и законных интересов граждан, собственников жилья.
Третий этап развития московского законодательства (2006-2007 годы) является завершающим в процессе создания устойчивой законодательной системы, призванной успешно регулировать важнейшие сферы жизни города.
Идет активная реализация Концепции совершенствования законодательства города Москвы, утвержденной постановлением Правительства Москвы от 19 апреля 2005 года № 238-ПП. Концепция была согласована с депутатами Московской городской Думы и является одинаково значимым документом для всех ветвей власти города Москвы, всех субъектов законодательной инициативы в Московской городской Думе.
В процессе реализации Концепции формируются законодательство об управлении собственностью города, земельное законодательство, приобретают стабильность социальное законодательство и законодательство об образовании.
После введения в действие с 1 марта 2005 года Жилищного кодекса Российской Федерации и прекращения действия более 40 соответствующих нормативных правовых актов Российской Федерации значительные коррективы пришлось вносить в жилищное законодательство города Москвы.
Только в 2006 году были приняты Законы города Москвы "О порядке признания жителей города Москвы малоимущими в целях постановки их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях", "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения", "Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве", "О стандартах города Москвы, применяемых при определении прав граждан на предоставление субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг".
Большое количество отраслевых законов обусловило необходимость их кодификации, что и стало основной особенностью современного этапа законодательства города Москвы. С 2005 года действует Избирательный кодекс города Москвы, 21 ноября 2007 года принят Кодекс об административных правонарушениях города Москвы (вступает в силу с 1 января 2008 года). Правительство Москвы подготовило и 13 ноября 2007 года внесло в Московскую городскую Думу проект Градостроительного кодекса города Москвы.
Особо следует сказать о законе, который принимается ежегодно, - это закон о бюджете города Москвы на очередной год. Каждый закон о бюджете, безусловно, имеет свою историю. Вместе с тем у них есть одна общая закономерность - социальная направленность.
Такую отличительную черту московских бюджетов наглядно характеризуют значительные расходы на развитие социальной сферы, которые составили в 1995 году 32,2% от общего объема бюджета, в 2001 году - 32,9%, в 2005 и 2007 годах - 34%. К 2009 году этот показатель возрастет до 41%.
Заложенная в предыдущие годы законодательная основа позволила Москве без промедления приступить к активной реализации национальных проектов "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", "Образование", "Здравоохранение", "Развитие АПК".
В Закон города Москвы от 9 ноября 2005 года № 56 "О бюджете города Москвы на 2006 год" была включена специальная статья о финансировании расходов на реализацию приоритетных национальных проектов. При этом Правительству Москвы было предоставлено право определять объемы и порядок расходования денежных средств на цели, указанные в данной статье, с внесением соответствующих изменений в бюджетные показатели. Аналогичная норма предусмотрена и в Законе города Москвы от 22 ноября 2006 года № 58 "О бюджете города Москвы на 2007 год".
На всех этапах формирования московского законодательства в отношении него осуществлялся постоянный контроль со стороны судов, органов прокуратуры и Минюста России.
Всего по состоянию на 31 декабря 2007 года в суды было предъявлено 91 заявление с требованиями о признании недействительными или противоречащими федеральному законодательству законов города Москвы. Суды удовлетворили требования заявителей только в отношении 23 законов. Из них в целом противоречащими федеральному законодательству были признаны только 5 законов, 18 признавались таковыми лишь в части отдельных норм.
Прокуратура города Москвы внесла в Московскую городскую Думу 36 протестов и представлений на законы города Москвы, 3 из которых Думой были отклонены. Представления и протесты приносились для устранения нарушений прав граждан и юридических лиц, а также для приведения правовых актов города Москвы в соответствие с изменениями федерального законодательства по вопросам землепользования, разграничения прав собственности, бюджетных отношений, предоставления жилья в городе Москве.
Отклоненные Думой протесты становились предметом спора в судах. Так, на Закон города Москвы от 9 октября 2002 года № 51 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве" сначала Прокуратурой города Москвы был внесен протест, затем Закон был оспорен Прокурором города Москвы в суде. Однако судебной коллегией по гражданским делам Московского городского суда от 11 сентября 2003 года в удовлетворении заявления об оспаривании указанного правового акта было отказано, решение суда вступило в силу.
Органы Минюста России представили в Думу 97 экспертных заключений, в соответствии с которыми были внесены изменения в отдельные нормы 56 законов города Москвы.
Установленные судами, Прокуратурой города Москвы и органами Минюста России противоречия между московским и федеральным законодательствами во многих случаях являлись следствием опережающего правового регулирования Москвой вопросов, отнесенных к предметам совместного ведения. Однако в конституционно-правовом смысле противоречий в правоприменительной практике не могло быть. Согласно статье 76 Конституции Российской Федерации в случае противоречия между федеральным законом и иным изданным актом, в том числе законом субъекта Российской Федерации, по предметам ведения Российской Федерации или совместного ведения действует федеральный закон.
Характерно, что некоторые законы города Москвы или их отдельные нормы, признанные судом противоречащими федеральному законодательству, в последующем служили примером для урегулирования правоотношений на федеральном уровне. К числу таких законов относится, например, Закон города Москвы от 16 июня 1999 года № 24-62 "Об особенностях приватизации жилых помещений в квартирах коммунального заселения".
Московская городская Дума в рамках своих полномочий осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов города Москвы.
Для анализа проектов бюджета города Москвы и контроля за исполнением бюджета Дума создала Контрольно-счетную палату Москвы, основанием для ее создания послужил принятый в мае 1994 года Закон города Москвы "О Контрольно-счетной палате Московской городской Думы".
Структурными подразделениями Московской городской Думы, Аппаратом Думы организован постоянный мониторинг законов города Москвы. Формируется система информационных наблюдений за качеством законов, эффективностью их действия.
Учитывая высокую потребность москвичей в информации о работе Московской городской Думы, с февраля 2006 года на официальном сайте Думы в разделе "Ваше мнение" организованы ежемесячные интерактивные опросы населения по законодательству города Москвы. Уже проведено более 20 интерактивных опросов, результаты которых показывают заинтересованность граждан и организаций в обсуждении качества и эффективности законодательства города Москвы.
Законодательство города Москвы - часть его современной истории. И есть все основания полагать, что оно будет по достоинству оценено москвичами.
Раздел II. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
ГОРОДА МОСКВЫ
1. Законодательство об организации государственной власти
и местного самоуправления
Законодательство города Москвы, регламентирующее организацию и осуществление государственной власти и местного самоуправления, определяет в конечном счете эффективность деятельности органов власти во всех сферах жизнедеятельности города.
1.1. Устав города Москвы
Первый в истории Москвы акт конституционного законодательства, ставший основой правового поля, - Устав города Москвы - был принят 28 июня 1995 года. Устав является Основным законом города Москвы и имеет высшую юридическую силу по отношению к другим законам города Москвы, правовым актам органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления, их должностных лиц. Уставом города Москвы в соответствии с Конституцией Российской Федерации определен статус Москвы - субъекта Российской Федерации, города федерального значения.
Кардинальные изменения федерального законодательства, регулирующего организацию и деятельность органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, обусловили необходимость подготовки новой редакции Устава, которая была принята Московской городской Думой 13 июля 2001 года.
В новой редакции Основного закона города Москвы были уточнены предметы ведения города, его территориальное устройство, статус органов государственной власти, порядок их формирования и взаимодействия, их полномочия и ответственность, основы отношений собственности и земельно-имущественных отношений, вопросы построения бюджетной системы и организации бюджетного процесса, установлены принципы организации местного самоуправления, формы непосредственной демократии.
В соответствии с Уставом города Москвы высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти города Москвы является Московская городская Дума; высшим должностным лицом города Москвы, возглавляющим высший исполнительный орган государственной власти города Москвы, - Мэр Москвы; высшим исполнительным органом государственной власти города Москвы - Правительство Москвы; исполнительными органами государственной власти города Москвы - Правительство Москвы, отраслевые, функциональные и территориальные органы исполнительной власти.
Уставом определены основные полномочия Московской городской Думы и Мэра Москвы и общие положения организации их деятельности.
В дальнейшем работа над Основным законом города Москвы продолжалась путем внесения в него необходимых изменений. Так, Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года № 54 "О внесении изменений в статьи 13, 15, 16, 18, 23, 24, 29, 35, 41, 45, 46, 48, 53, 54, 56, 58, 61, 68 Устава города Москвы" был разработан и принят в целях совершенствования деятельности территориальных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления муниципальных образований в столице. Для приведения некоторых положений Устава в соответствие с изменившимся федеральным законодательством были приняты Законы города Москвы от 19 марта 2003 года № 17 "О внесении изменения в статью 35 Устава города Москвы", от 14 июля 2004 года № 51 "О внесении изменений в статьи 13, 27, 34, 35, 38, 41, 44, 52, 56, 62 Устава города Москвы" и от 15 февраля 2006 года № 11 "О внесении изменений в Устав города Москвы".
1.2. Государственные символы
Город Москва как субъект Российской Федерации имеет собственную символику, а также герб, флаг и гимн.
Впервые законодательное регулирование в этой области было установлено в 1995 году, когда был принят Закон города Москвы от 1 февраля 1995 года № 4-12 "О гербе и флаге города Москвы". Затем в связи с развитием символики территориальных единиц города Москвы был принят Закон города Москвы от 20 января 1999 года № 3 "О московской городской символике". Целями принятия данного Закона было приведение правовой базы в области городской символики в соответствие с Уставом города Москвы, а также установление единого порядка осуществления деятельности, связанной с созданием и использованием московской городской символики.
После внесения изменений в Устав города Москвы, исключающих двойной статус органов власти города Москвы (как органов государственной власти и органов местного самоуправления), единое понятие "московская городская символика" в Законе города Москвы от 11 июня 2003 года № 40 "О государственной и муниципальной символике в городе Москве" было заменено двумя понятиями - "государственная символика города Москвы" и "муниципальная символика в городе Москве". Кроме того, указанный Закон признал утратившими силу ранее принятые законы города Москвы в этой сфере.
Герб города Москвы является официальным государственным символом столицы. Законом города Москвы от 11 июня 2003 года № 39 "О гербе города Москвы" с учетом многовековой традиции установлены описание герба и порядок его использования, определены требования к его воспроизведению, порядок одновременного размещения герба города Москвы и иных гербов, гербовых эмблем, геральдических знаков, а также детальное регулирование порядка его использования.
Исходя из преемственности исторических традиций Думой были приняты: Закон города Москвы от 11 июня 2003 года № 38 "О флаге города Москвы", установивший статус флага, его описание, порядок воспроизведения и использования; Закон города Москвы от 24 ноября 2004 года № 78 "О Знамени города Москвы" - официальном государственном символе города, который первоначально планировалось хранить поочередно в зданиях Правительства Москвы и Московской городской Думы. Однако Закон города Москвы от 21 марта 2007 года № 7 "О внесении изменений в статью 3 Закона города Москвы от 24 ноября 2004 года № 78 "О Знамени города Москвы" изменил установленный порядок хранения, определив местом постоянного нахождения Знамени города Москвы Белый зал Правительства Москвы.
Гимном Москвы является музыкально-поэтическое произведение, созданное на основе песни И.О. Дунаевского на стихи М.С. Лисянского и С.И. Аграняна "Моя Москва". Музыкальная редакция, партитуры и порядок официального исполнения гимна утверждены Законом города Москвы от 14 июля 1995 года № 15-51 "О гимне города Москвы".
Для закрепления традиций, сложившихся в период становления новой государственности, основанной на принципах права и демократии, Дума приняла Закон города Москвы от 22 сентября 2004 года № 56 "О праздниках города Москвы". Закон установил новые праздники столицы: День города Москвы - первая суббота сентября, День герба и флага города Москвы - 6 мая, День Московского университета (Татьянин день) - 25 января.
Составной частью символики города Москвы являются должностные знаки Мэра Москвы и Председателя Московской городской Думы.
В современной России возродилась практика использования должностных знаков руководителей высших органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Использование должностных знаков Мэра Москвы и Председателя Московской городской Думы носит церемониальный характер: их вручают при вступлении указанных лиц в должность, они используются как символы власти и должности при проведении торжественных церемоний. Должностной знак Мэра Москвы является символом власти Мэра Москвы как высшего должностного лица города Москвы, должностной знак Председателя Московской городской Думы является символом должности руководителя высшего законодательного (представительного) органа государственной власти города Москвы.
Должностной знак Мэра Москвы фактически существует с 1996 года, когда он был утвержден решением Московской городской избирательной комиссии.
Должностной знак Председателя Московской городской Думы в отличие от должностного знака Мэра Москвы ранее не использовался, поэтому при его создании учитывались традиции, существовавшие до 1917 года. В частности, за основу был взят знак московского городского Головы.
Закон города Москвы от 19 ноября 2003 года № 74 "О должностных знаках Мэра Москвы и Председателя Московской городской Думы" установил статус, описание, изображение должностных знаков Мэра Москвы и Председателя Московской городской Думы, определил порядок их вручения, хранения и официального использования при проведении торжественных мероприятий и церемоний.
В связи с изменением порядка наделения полномочиями Мэра Москвы 20 июня 2007 года Московская городская Дума приняла Закон города Москвы № 20 "О внесении изменений в статью 4 Закона города Москвы от 19 ноября 2003 года № 74 "О должностных знаках Мэра Москвы и Председателя Московской городской Думы", которым были уточнены нормы, регулирующие порядок вручения и хранения должностного знака Мэра Москвы.
1.3. Законодательный (представительный) орган
и исполнительные органы государственной власти, другие
государственные органы
Принципы организации и функционирования законодательной власти, закрепленные Уставом города Москвы, получили дальнейшее развитие и конкретизацию в ряде законодательных актов, важнейшим из которых является Закон города Москвы от 13 июля 1994 года № 14-60 "О статусе депутата Московской городской Думы". Закон установил права, обязанности и ответственность депутата Московской городской Думы, основные правовые и социальные гарантии при осуществлении им депутатской деятельности.
Для повышения ответственности депутатов Московской городской Думы перед избирателями было решено ввести институт присяги, который закреплен Законом города Москвы от 1 октября 1997 года № 38 "О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 13 июля 1994 года № 14-60 "О статусе депутата Московской городской Думы".
В дальнейшем данный Закон постоянно совершенствовался в связи с менявшимся федеральным законодательством. Так, в Законе города Москвы от 12 марта 2003 года № 15 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 13 июля 1994 года № 14-60 "О статусе депутата Московской городской Думы" была определена процедура привлечения депутата к уголовной и административной ответственности, в соответствии с которой решение о возбуждении уголовного дела в отношении депутата Московской городской Думы либо привлечении его в качестве обвиняемого принимает Прокурор города Москвы на основании заключения коллегии из трех судей Московского городского суда без согласия Московской городской Думы.
Законом города Москвы от 20 сентября 2006 года № 45 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 13 июля 1994 года № 14-60 "О статусе депутата Московской городской Думы" были изменены преамбула и статья 1 Закона, в которых определены правовой статус и полномочия депутата Московской городской Думы, введена норма, устанавливающая порядок представительства депутатами интересов избирателей по округам, уточнены права и обязанности депутатов, установлены перечень оснований досрочного прекращения полномочий и ограничения деятельности депутатов, система социальных и иных гарантий и размеры денежного вознаграждения. Законом города Москвы от 18 октября 2006 года № 52 "О внесении изменения в статью 14 Закона города Москвы от 13 июля 1994 года № 14-60 "О статусе депутата Московской городской Думы" введена норма о том, что депутат имеет право выступать по вопросам депутатской деятельности в московских государственных средствах массовой информации в соответствии с законодательством.
Одной из форм деятельности депутатов Московской городской Думы является внесение депутатского запроса. Закон города Москвы от 22 ноября 1995 года № 24 "О порядке внесения и рассмотрения депутатского запроса" определил депутатский запрос как особую форму обращения депутата в государственные органы или к должностным лицам с просьбой дать официальное разъяснение по вопросам, имеющим общественное значение, по фактам нарушения городского законодательства, установил порядок его внесения и рассмотрения. Закон позволил повысить ответственность исполнительных органов государственной власти, уровень реализации контрольных полномочий Думы, способствовал получению полной и достоверной информации по интересующим депутатов проблемам.
В целях повышения статуса депутатского запроса был принят Закон города Москвы от 6 декабря 2006 года № 60 "О внесении изменений в статьи 1, 2 и 3 Закона города Москвы от 22 ноября 1995 года № 24 "О порядке внесения и рассмотрения депутатского запроса", установивший, что депутатский запрос применяется в тех случаях, когда обычное обращение не дало возможность получить запрашиваемую информацию. В Законе указан перечень лиц, в адрес которых может быть направлен депутатский запрос, а также предусмотрена возможность согласования срока предоставления ответа с автором запроса.
Принципы организации и функционирования государственной власти закреплены в Уставе города Москвы и конкретизированы в ряде принятых Московской городской Думой законов.
Высшим постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной власти города Москвы, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность других органов исполнительной власти столицы, является Правительство Москвы. Правительство Москвы осуществляет свои полномочия в сфере экономики, городского хозяйства, архитектуры и градостроительства, природопользования и охраны окружающей среды, социальной сфере, в сфере международных, внешнеэкономических и межрегиональных связей, обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью.
Первоначально Закон города Москвы "О Правительстве Москвы" был принят 26 февраля 1997 года. Произошедшие затем перераспределение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, корректировка федерального законодательства, регламентирующего разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, перечень вопросов местного значения муниципальных образований, а также изменение Устава города Москвы кардинальным образом сказались на перечне полномочий Правительства Москвы в различных сферах управления и существенно затронули вопросы организации и деятельности высшего органа исполнительной власти города.
Все это обусловило необходимость принятия закона о Правительстве Москвы в новой редакции.
20 декабря 2006 года Закон города Москвы № 65 "О Правительстве Москвы" был принят. Изменения коснулись также порядка формирования органов исполнительной власти, взаимодействия Правительства Москвы с Московской городской Думой.
Для регулирования отношений, возникающих по поводу договоров и соглашений, заключаемых органами государственной власти города Москвы вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, был принят Закон города Москвы от 28 марта 2001 года № 11 "О договорах и соглашениях города Москвы". Он регулирует широкий спектр договорных отношений, за исключением договоров и соглашений по городским государственным заказам и по вопросам местного (районного) значения. Договоры и соглашения столицы являются составной частью правовой системы города и регулируют его межрегиональные, международные и внешнеэкономические связи.
Изменения федерального законодательства и законодательства города Москвы обусловили принятие Закона города Москвы от 21 мая 2003 года № 30 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 28 марта 2001 года № 11 "О договорах и соглашениях города Москвы".
В соответствии с Законом города Москвы от 21 января 2004 года № 2 "О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 28 марта 2001 года № 11 "О договорах и соглашениях города Москвы" все вопросы, касающиеся заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также заключения соглашений о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, определяются федеральным законодательством.
Закон города Москвы от 15 сентября 2004 года № 53 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 28 марта 2001 года № 11 "О договорах и соглашениях города Москвы" вывел из сферы регулирования действующего правового акта договоры и соглашения города Москвы по городским государственным заказам и принятию долговых обязательств города Москвы.
Определенную роль в решении общественно значимых проблем города играют негосударственные некоммерческие организации. В целях дальнейшего развития системы взаимодействия и расширения механизмов поддержки деятельности этих организаций в реализации ими социально значимых программ, усиления процессов демократизации власти, упрочения институтов гражданского общества, а также в связи с необходимостью приведения законодательства города Москвы в соответствие с федеральным законодательством принят Закон города Москвы от 12 июля 2006 года № 38 "О взаимодействии органов государственной власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями" (по сути являющийся новой редакцией Закона города Москвы от 12 апреля 2000 года № 8 "О взаимодействии органов власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями").
В Законе определены основные формы взаимодействия органов государственной власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями, деятельность которых соответствует основным направлениям развития города Москвы, а также предусмотрено создание условий для более эффективного осуществления негосударственными некоммерческими организациями социально значимых программ. Уточняются понятия "целевая социальная программа города Москвы", "целевая социальная программа негосударственной некоммерческой организации", "городской социальный заказ", "грант", определяются правовые основы осуществления общественного контроля за реализацией мероприятий политики города Москвы в социальной сфере и общественной экспертизы проектов социально значимых законов города Москвы.
Для эффективного формирования и использования информационных ресурсов столицы, создания и эксплуатации информационных систем, содержащих эти ресурсы, был разработан и принят Закон города Москвы от 24 октября 2001 года № 52 "Об информационных ресурсах и информатизации города Москвы".
Действие Закона распространяется на органы государственной власти города Москвы, органы местного самоуправления, жителей Москвы, иных лиц, участвующих в отношениях по формированию и использованию информационных ресурсов города Москвы.
В Законе даны определения понятий "информационные ресурсы города Москвы", "информатизация", "оператор информационной системы"; урегулирован правовой режим информационных ресурсов, находящихся в собственности города Москвы; порядок их формирования и использования. Также установлено, что доступ граждан Российской Федерации к информации по вопросам реализации их конституционных прав и свобод, а также к информации особой социальной значимости осуществляется бесплатно.
Порядок доступа граждан к правовым актам города Москвы в целях реализации их конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти города определен Законом города Москвы от 31 марта 2004 года № 20 "О гарантиях доступности информации о деятельности органов государственной власти города Москвы".
В декабре 2006 года Закон города Москвы "О гарантиях доступности информации о деятельности органов государственной власти города Москвы" был представлен для обсуждения на официальном сайте Думы в разделе "Ваше мнение". Из полученных ответов следует, что большинство участников опроса применяли Закон при обращении в различные органы государственной власти, в том числе в Правительство Москвы, Московскую городскую Думу, иные органы государственной власти города Москвы, и считают, что он эффективно обеспечивает их право на информацию о деятельности органов власти города Москвы.
В целях создания единой стратегии информатизации, действенных механизмов координации этой деятельности, эффективной и современной системы информационной безопасности, основанной на широком применении информационно-телекоммуникационных технологий и направленной на предотвращение потери контроля над городом, принят Закон города Москвы от 9 июля 2003 года № 47 "О Городской целевой программе "Электронная Москва". Им утвержден комплекс мероприятий по развитию, использованию и внедрению информационно-коммуникационных технологий, обеспечивающих повышение уровня и качества жизни москвичей, эффективность и открытость городского управления, развитие демократических институтов столицы.
Важнейшим направлением информационной политики является создание системы учета, защиты, управления и контроля за состоянием Архивного фонда Москвы, который является составной частью Архивного фонда Российской Федерации. Закон города Москвы от 28 ноября 2001 года № 67 "Об Архивном фонде Москвы и архивах" регулирует отношения по формированию, организации хранения, комплектования, учета, использования архивов и архивных фондов, а также управления ими независимо от форм собственности на архивные документы в целях обеспечения сохранности архивных документов и их всестороннего использования в интересах граждан, общества и государства.
Законом города Москвы от 12 марта 2003 года № 13 "О внесении изменения в статью 17 Закона города Москвы от 28 ноября 2001 года № 67 "Об Архивном фонде Москвы и архивах" положения Закона приведены в соответствие с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях в части ответственности за нарушение правил хранения, комплектования, учета или использования архивных документов.
Архивный фонд Москвы является составной частью историко-документального наследия города, его совокупных информационных ресурсов. Закон города Москвы от 28 января 2004 года № 3 "О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 28 ноября 2001 года № 67 "Об Архивном фонде Москвы и архивах" в соответствии с действующим федеральным законодательством регламентирует вопрос о передаче городским архивам документов по личному составу ликвидируемых и (или) проходящих процедуру банкротства организаций, находящихся на территории города Москвы, определяет порядок доступа к информации, содержащей персональные данные граждан, а также устанавливает систему оплаты услуг архивов.
С принятием 22 октября 2004 года Федерального закона № 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" возникла необходимость внесения ряда существенных изменений в соответствующее городское законодательство. В настоящее время органами исполнительной власти города Москвы разработан и готовится для внесения в Московскую городскую Думу проект закона города Москвы "Об архивном деле в городе Москве".
Одной из форм непосредственной демократии, реализующей конституционное право на участие граждан в городском самоуправлении, восстановление нарушенных прав и свобод, обеспечение социальной справедливости, являются обращения граждан. В городе Москве эти вопросы регулировал Закон города Москвы от 18 июня 1997 года № 25 "Об обращениях граждан", определявший процедуру рассмотрения обращений граждан, подаваемых в связи с защитой их прав, свобод и законных интересов. Однако в связи с принятием 2 мая 2006 года Федерального закона № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" необходимость в самостоятельном правовом регулировании данных вопросов субъектами Российской Федерации отпала. Поэтому 11 июля 2007 года Закон города Москвы "Об обращениях граждан" был признан утратившим силу.
Существенно дополняет право жителей на непосредственное участие в осуществлении власти в столице Закон города Москвы от 11 декабря 2002 года № 64 "О гражданской законодательной инициативе в городе Москве", регулирующий отношения, связанные с реализацией в Московской городской Думе права гражданской законодательной инициативы. В нем расширяется предусмотренный федеральным законодательством круг субъектов законодательной инициативы, предоставляется возможность жителям города Москвы принимать активное участие в законотворческом процессе, что позволяет приступить к работе над законодательными инициативами, поступающими в Думу от москвичей.
21 мая 2007 года в Московскую городскую Думу обратилась инициативная группа по выдвижению и реализации права гражданской законодательной инициативы о принятии закона города Москвы "О запрете деятельности по организации и проведению азартных игр на территории города Москвы". 30 мая 2007 года Московская городская Дума, руководствуясь Законом города Москвы "О гражданской законодательной инициативе в городе Москве", приняла постановление № 103 "О регистрации инициативной группы по реализации права гражданской законодательной инициативы". Однако инициатива не была реализована, поскольку в установленный Законом срок инициативная группа не представила в Московскую городскую Думу необходимые подписи в поддержку гражданской законодательной инициативы.
1.4. Территориальное деление
Основы территориального деления заложены в Уставе города Москвы. Этому вопросу посвящена глава 3, устанавливающая, что территориальными единицами города Москвы являются районы и административные округа, имеющие наименования и границы, закрепленные правовым актом города Москвы.
Таким правовым актом стал Закон города Москвы от 5 июля 1995 года № 13-47 "О территориальном делении города Москвы", определивший районы и административные округа, установивший их наименования и границы. Практика применения Закона обусловила неоднократное внесение в него изменений. Так, Законами города Москвы от 24 сентября 2003 года № 55 "О внесении изменений в статью 4 Закона города Москвы от 5 июля 1995 года № 13-47 "О территориальном делении города Москвы" и от 12 ноября 2003 года № 67 "О внесении изменений в статью 4 Закона города Москвы от 5 июля 1995 года № 13-47 "О территориальном делении города Москвы" наименования ряда московских улиц, упоминаемые в действующих правовых актах, приведены в соответствие с Общемосковским классификатором улиц Москвы.
Необходимость уточнения существующего описания границ районов города Москвы обусловила принятие Закона города Москвы от 22 июня 2005 года № 26 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 5 июля 1995 года № 13-47 "О территориальном делении города Москвы" и Закон города Москвы от 15 октября 2003 года № 59 "О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве".
Наименования различных объектов столицы выполняют важную социальную функцию и являются таким же достоянием, как памятники архитектуры, искусства, литературы, фольклора. В связи с расширением территории столицы и развитием ее транспортной сети возникла необходимость упорядочения наименований территориальных единиц, улиц и станций метрополитена. Решению данной проблемы посвящен Закон города Москвы от 8 октября 1997 года № 40-70 "О наименовании территориальных единиц, улиц и станций метрополитена города Москвы", который установил единый и стабильный порядок присвоения, изменения и использования наименований различных объектов города в соответствии со сложившейся в Москве практикой, в основу которой положены духовные, культурные, интернациональные традиции, а также исторический и языковой опыт системы наименований. В Законе определены исключительные случаи изменения наименований различных объектов и порядок присвоения улицам имен и фамилий известных жителей столицы, граждан России и зарубежных стран.
В соответствии с изменениями, внесенными в Устав города Москвы в 2001-2002 годах, был принят Закон города Москвы от 2 июля 2003 года № 44 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 8 октября 1997 года № 40-70 "О наименовании территориальных единиц, улиц и станций метрополитена города Москвы".
1.5. Государственная служба
Необходимость развития и совершенствования государственной службы, повышения ее роли и значения в реализации задач и функций государственных органов обусловили принятие Закона города Москвы от 29 октября 1997 года № 43 "О государственной службе города Москвы", в котором устанавливались особенности организации государственной службы и правовое положение государственных служащих, обеспечивающих исполнение полномочий государственных органов столицы. Впоследствии Закон утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и Закона города Москвы от 26 января 2005 года № 3 "О государственной гражданской службе города Москвы".
Действующий Закон носит комплексный характер, учитывает опыт и практику законодательного регулирования государственной службы города Москвы. В нем даны определения новых понятий "наниматель государственного гражданского служащего города Москвы", "представитель нанимателя", "служебный контракт", "должностной регламент", введена новая структура должностей, а также изменены наименования и порядок присвоения классных чинов. Законом определены деление государственных гарантий на основные, устанавливаемые федеральными законами, и дополнительные, устанавливаемые законом города Москвы, а также требования к государственному служащему, несоблюдение которых может послужить основанием для его увольнения.
Правовой статус лиц, замещающих государственные должности города Москвы, виды и объемы предоставляемых им государственных гарантий закреплены в Законе города Москвы от 15 июля 2005 года № 43 "О государственных должностях города Москвы". Закон определил перечень государственных должностей города Москвы, установил денежное вознаграждение и пенсионное обеспечение лицам, замещающим государственные должности.
В связи с изменением федерального законодательства в части вопросов, регулирующих прохождение государственной службы, 4 июля 2007 года Московской городской Думой был принят Закон города Москвы № 26 "О внесении изменений в отдельные законы города Москвы в части уточнения требований к лицам, замещающим государственные должности города Москвы и должности государственной гражданской службы города Москвы", уточняющий перечень ограничений для лиц, замещающих государственные должности города Москвы и должности государственной гражданской службы города Москвы.
Ряд вопросов государственной и кадровой службы города, связанных с установлением стажа государственной и муниципальной службы государственных и муниципальных служащих, регулирует Закон города Москвы от 17 мая 2000 года № 11 "О периодах службы (работы), учитываемых при исчислении стажа государственной службы государственных служащих города Москвы".
В федеральном законодательстве предусмотрена необходимость согласования с органами государственной власти субъекта Российской Федерации кандидатур при назначении на ряд должностей и освобождении от них, порядок которого устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Принятый Московской городской Думой Закон города Москвы от 20 декабря 2000 года № 45 "О порядке согласования при назначении на должность и освобождении от должности отдельных должностных лиц в городе Москве" (в 2004 году Законом города Москвы № 23 название изменено - "О порядке согласования назначения кандидатур на должность и освобождения от должности отдельных должностных лиц в городе Москве") регулирует порядок согласования Московской городской Думой и Мэром Москвы кандидатур на назначение на соответствующие вакантные должности в соответствии с федеральным законодательством и Уставом города Москвы. В Закон вносились изменения в связи с развитием федерального законодательства.
1.6. Законотворческая деятельность
Основным направлением деятельности Московской городской Думы является законотворчество. Необходимость урегулирования отношений, связанных с принятием законов города Москвы и постановлений Московской городской Думы, обусловила принятие Закона города Москвы от 14 декабря 2001 года № 70 "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы". В нем установлены предметы регулирования законов города Москвы и постановлений Московской городской Думы, порядок реализации права законодательной инициативы, определены основные этапы законотворческой работы. Практика применения данного Закона, а также необходимость приведения его в соответствие с изменившимися федеральным и городским законодательствами стали причинами внесения в него соответствующих изменений. Так, при принятии Закона города Москвы от 11 июня 2003 года № 34 "О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 14 декабря 2001 года № 70 "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы" был учтен опыт работы над проектами правовых актов города Москвы, в связи с чем дана новая трактовка понятия "поправки", обновлены положения о структуре правовых актов города Москвы, об организации контроля за их соблюдением и исполнением, опубликовании и введении их в действие.
Законом города Москвы от 19 ноября 2003 года № 69 "О внесении изменений и дополнения в статью 3 Закона города Москвы от 14 декабря 2001 года № 70 "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы" введена процедура, регулирующая порядок заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти города Москвы. Уточнена норма, определяющая предмет регулирования постановлений Московской городской Думы.
В связи с тем что в соответствии с Уставом города Москвы толкование законодательных актов города Москвы перестало быть полномочием Московской городской Думы, а также в целях устранения противоречий в московском законодательстве был принят Закон города Москвы от 13 декабря 2006 года № 61 "О признании утратившим силу Закона города Москвы от 18 октября 2000 года № 34 "О толковании законодательных актов города Москвы" и внесении изменений в Закон города Москвы от 14 декабря 2001 года № 70 "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы".
В соответствии с ним исключены из предмета регулирования нормативных правовых актов города Москвы порядок выборов Мэра Москвы, из числа субъектов законодательной инициативы - рабочие группы Московской городской Думы, а также статья о толковании законов города Москвы. Уточнено, что право законодательной инициативы председателей Московского городского суда, Арбитражного суда города Москвы и Уставного суда города Москвы, Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве распространяется только на предметы их ведения. Законом также внесены изменения, направленные на совершенствование законотворческой деятельности: при внесении проекта закона, проекта постановления на рассмотрение в Думу необходимо прилагать к нему перечень законов города Москвы, указов Мэра Москвы и постановлений Правительства Москвы, имеющих нормативный характер, постановлений Московской городской Думы, подлежащих признанию утратившими силу или изменению в связи с принятием данного Закона, постановления Московской городской Думы, а также перечень указанных правовых актов, принятие которых необходимо в целях реализации закона города Москвы.
1.7. Референдум. Выборы. Избирательная система
Для обеспечения реализации и защиты избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, организации и проведения на территории Москвы выборов и референдумов в соответствии с федеральным и городским законодательствами Законом города Москвы от 17 мая 1995 года № 6 "О Московской городской избирательной комиссии" была образована Московская городская избирательная комиссия и установлены правовые основы ее формирования и деятельности. 23 апреля 2003 года Закон изложен в новой редакции Законом города Москвы № 23 "О Московской городской избирательной комиссии".
В дальнейшем в целях совершенствования деятельности Московской городской избирательной комиссии в Закон вносились изменения.
Закон города Москвы от 14 апреля 2004 года № 25 "О внесении изменения и дополнений в Закон города Москвы от 23 апреля 2003 года № 23 "О Московской городской избирательной комиссии" обязал Московскую городскую избирательную комиссию при заключении государственного контракта проводить конкурсы по размещению государственных заказов, а также установил наличие у Московской городской избирательной комиссии официальной символики.
Сроки формирования Московской городской избирательной комиссии, порядок рассмотрения поступивших в нее в период избирательной кампании или кампании референдума обращений о нарушении законодательства о выборах и референдумах были уточнены Законом города Москвы от 29 сентября 2004 года № 57 "О внесении изменений и дополнения в статьи 3, 7 и 9 Закона города Москвы от 23 апреля 2003 года № 23 "О Московской городской избирательной комиссии".
Необходимость приведения положений базового Закона в соответствие с федеральным законодательством, а также вступление в силу Избирательного кодекса города Москвы обусловили принятие Закона города Москвы от 25 января 2006 года № 8 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 23 апреля 2003 года № 23 "О Московской городской избирательной комиссии". В нем было закреплено право самостоятельного участия избирательных объединений в выборах депутатов Московской городской Думы, исключены из числа участников избирательного процесса избирательные блоки, уточнены нормы, связанные с принципами формирования городской и нижестоящих избирательных комиссий, порядок назначения членов городской комиссии с правом совещательного голоса, а также юридический статус инструкций, разъяснений и других актов по вопросам единообразного применения избирательного законодательства города Москвы.
В целях приведения московского законодательства в соответствие с положениями Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Думой принят Закон города Москвы от 10 мая 2006 года № 18 "О внесении изменений в статьи 3, 5 и 12 Закона города Москвы от 23 апреля 2003 года № 23 "О Московской городской избирательной комиссии". Закон уточняет сроки созыва первого заседания нового состава комиссии, вводит положение о том, что в случае невыполнения требования о назначении в установленный срок нового члена городской комиссии его назначает Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, а также положение о необходимости своевременного представления политической партией кандидатур для замещения выбывших из состава избирательной комиссии представителей этой партии. Помимо этого из базового Закона исключается положение, связанное с размещением городского заказа.
В связи с изменениями федерального законодательства 13 июня 2007 года Московская городская Дума приняла Закон города Москвы № 17 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 23 апреля 2003 года № 23 "О Московской городской избирательной комиссии", положения которого направлены на совершенствование правового регулирования статуса, полномочий, порядка формирования и деятельности Московской городской избирательной комиссии.
В соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2006 года № 128-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к замещению государственных и муниципальных должностей", который установил дополнительные ограничения для членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, в Законе появилась норма о том, что граждане Российской Федерации в случае наличия гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не могут быть членами Московской городской избирательной комиссии с правом решающего голоса. Данное обстоятельство является основанием для немедленного прекращения полномочий члена указанной комиссии.
Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 24-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы" обусловил введение нормы, согласно которой члены Московской городской избирательной комиссии с правом решающего голоса, исполняющие полномочия на постоянной (штатной) основе, не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
Изменились требования к замещению должности Председателя Московской городской избирательной комиссии. В соответствии с Федеральным законом от 20 апреля 2007 года № 62-ФЗ "О внесении изменения в статью 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" председатель избирательной комиссии субъекта Российской Федерации должен иметь высшее профессиональное образование, а не высшее юридическое образование или ученую степень в области права.
Члены Московской городской избирательной комиссии с правом решающего голоса получили полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях.
Также были уточнены полномочия Московской городской избирательной комиссии при проведении референдума города Москвы, установлен перечень документов, представляемых при выдвижении кандидатур в состав Московской городской избирательной комиссии, и определены требования к ним.
В связи с изменившимся федеральным законодательством, регулирующим вопросы организации и проведения выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и выборов в органы местного самоуправления, Закон города Москвы от 11 июня 2003 года № 36 "Избирательный кодекс города Москвы" утратил силу. Это обусловило принятие Думой Закона города Москвы от 6 июля 2005 года № 38 "Избирательный кодекс города Москвы", в соответствии с которым выборы депутатов Московской городской Думы проводятся по одномандатным избирательным округам и городскому избирательному округу. В Законе закреплено положение о самостоятельном участии политических партий в выборах депутатов Думы и органов местного самоуправления в городе Москве, а также уточнены нормы, касающиеся процедуры регистрации кандидатов и городского списка кандидатов.
Граждане обжаловали в судах отдельные положения Избирательного кодекса города Москвы, регулирующие вопросы регистрации избирателей, создания избирательных участков, проведения предвыборной агитации, финансирования избирательных кампаний и другие вопросы, связанные с проведением выборов.
Определением Московского городского суда производство по делу было частично прекращено, а в остальной части решением Московского городского суда в удовлетворении заявлений было отказано.
Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации решение и определение Московского городского суда оставлены без изменений.
Избирательный кодекс города Москвы также был обжалован в Конституционном Суде Российской Федерации. Определениями Конституционного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2005 года № 516-О, от 24 января 2006 года № 39-О, от 24 января 2006 года № 41-О и от 18 июля 2006 года № 348-О было отказано в принятии жалоб к рассмотрению.
В связи с внесением изменений в федеральное законодательство, регламентирующее обеспечение гарантий избирательных прав и права граждан на участие в референдуме, был принят Закон города Москвы от 15 февраля 2006 года № 10 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 июля 2005 года № 38 "Избирательный кодекс города Москвы". В нем в соответствии с федеральным законодательством была установлена единая дата голосования на выборах в Московскую городскую Думу и органы местного самоуправления, введена норма о том, что в случае распространения подложных печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов, а также в случае нарушения организацией телерадиовещания, редакцией периодического печатного издания установленного порядка проведения предвыборной агитации соответствующая избирательная комиссия обязана обратиться в правоохранительные органы, суд, органы исполнительной власти, осуществляющие функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций, с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности, изъятии незаконных агитационных материалов и привлечении организации телерадиовещания, редакции периодического печатного издания, их должностных лиц, а также иных лиц к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
4 июля 2007 года Московской городской Думой был принят Закон города Москвы № 28 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 июля 2005 года № 38 "Избирательный кодекс города Москвы", который привел положения Кодекса в соответствие с нормами Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Избирательный кодекс города Москвы дополнен положениями об ограничении пассивного избирательного права лиц, имеющих на день голосования на соответствующих выборах неснятую и непогашенную судимость за совершение тяжких и особо тяжких преступлений, преступлений экстремистской направленности; лиц, подвергнутых административному наказанию за пропаганду и публичное демонстрирование нацистской символики; а также лиц, в отношении которых решением суда установлен факт совершения (но не ранее чем за четыре года до дня голосования на соответствующих выборах) деяний, определяемых законодательством Российской Федерации как экстремистская деятельность. Ограничено пассивное избирательное право граждан Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.
Введение указанных ограничений потребовало существенной корректировки положений Избирательного кодекса города Москвы, устанавливающих основания аннулирования или отмены регистрации кандидата (городского списка кандидатов), исключения кандидата из городского списка кандидатов.
Установлены также ограничения при назначении в состав избирательных комиссий граждан Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.
Введена норма, в соответствии с которой основанием отказа в регистрации кандидата (городского списка кандидатов) является установление судом факта подкупа избирателей кандидатом (избирательным объединением), его доверенным лицом, уполномоченным представителем по финансовым вопросам, а также действовавшими по их поручению иным лицом или организацией.
Уточнены основания для отмены судом регистрации кандидата (городского списка кандидатов) по мотивам наличия признаков экстремизма в агитационной деятельности.
Внесены изменения, касающиеся порядка проведения предвыборной агитации: запрещается критика оппонентов в рамках предоставленного для проведения предвыборной агитации эфирного времени на каналах организаций телерадиовещания, четко регламентируется использование изображений кандидатов в предвыборных агитационных материалах.
Закон устанавливает ограничения на осуществление пожертвований некоммерческими организациями, получавшими в течение года, предшествующего дню внесения пожертвования в избирательный фонд, денежные средства или иное имущество от юридических или физических лиц, которым запрещено осуществлять пожертвования в избирательные фонды. При этом указанные ограничения применяются только в том случае, если полученные некоммерческими организациями денежные средства или иное имущество не были возвращены перечислившим (передавшим) их юридическим или физическим лицам (при невозможности возврата не были перечислены (переданы) в доход Российской Федерации) до дня внесения пожертвования в избирательный фонд.
Внесены изменения, в результате которых снимается "порог явки" избирателей для признания выборов состоявшимися.
В соответствии с Избирательным кодексом города Москвы 15 депутатов Московской городской Думы избираются по одномандатным избирательным округам, 20 - по городскому избирательному округу. Для утверждения схемы одномандатных избирательных округов по выборам депутатов Московской городской Думы принят Закон города Москвы от 29 июня 2005 года № 31 "О схеме одномандатных избирательных округов по выборам депутатов Московской городской Думы четвертого созыва", который закрепил примерное равенство избирательных округов по числу избирателей. Избирательные округа составляют единую территорию в соответствии с территориальным устройством города Москвы, за исключением анклавных территорий, расположенных за пределами городской черты.
Данный Закон был обжалован гражданами в части включения Молжаниновского района в избирательный округ № 3. Решением Московского городского суда от 29 августа 2005 года в удовлетворении заявления было отказано. Определением Верховного Суда Российской Федерации решение Московского городского суда оставлено в силе.
Нормы федерального законодательства о гарантиях избирательных прав граждан и их права на участие в референдуме, а также соответствующие положения Устава города Москвы положены в основу Закона города Москвы от 18 апреля 2007 года № 11 "О референдумах в городе Москве". Закон определил порядок организации и проведения референдума города Москвы и местного референдума в городе Москве.
В настоящее время ведется разработка новой редакции Закона города Москвы "О референдумах в городе Москве" в связи с изменением соответствующего федерального законодательства (только с 2005 по 2006 год изменения были внесены в 76 статей Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").
1.8. Награды. Почетные звания
В процессе формирования правового поля Москвы были восстановлены исторические традиции в отношении института почетного гражданства. Принятый Думой Закон города Москвы от 25 января 1995 года № 3-9 "О Почетном гражданине города Москвы" восстановил существовавшее до 1917 года звание "Почетный гражданин города Москвы", определил его статус и порядок присвоения. Данное звание учреждено в целях признания выдающихся заслуг граждан перед столицей, поощрения личной деятельности, направленной на пользу города, обеспечение его благополучия и процветания. Звание "Почетный гражданин города Москвы" присваивается Московской городской Думой персонально, пожизненно гражданам Российской Федерации и иностранным гражданам и не может быть отозвано.
В ходе реализации Закона появились новые вопросы, требующие законодательного регулирования. Необходимо было систематизировать порядок присвоения почетного звания, уточнить критерии отбора кандидатов, дать перечень лиц, не подлежащих представлению к этому званию, определить права Мэра Москвы по установлению дополнительного пожизненного материального обеспечения не только почетным гражданам города Москвы - пенсионерам, но и инвалидам, учесть этические аспекты присвоения или отказа в присвоении звания "Почетный гражданин города Москвы", взаимоотношений государственных органов власти города Москвы с почетными гражданами и их наследниками. Поскольку это требовало внесения существенных изменений, было решено дать новую редакцию Закона в Законе города Москвы от 10 марта 2004 года № 11 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 25 января 1995 года № 3-9 "О Почетном гражданине города Москвы".
Годом позже был принят Закон города Москвы от 30 ноября 2005 года № 62 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 25 января 1995 года № 3-9 "О Почетном гражданине города Москвы". Изменения были направлены на создание условий деятельного участия почетных граждан города Москвы в политической, хозяйственной, культурно-просветительской и другой деятельности на благо москвичей.
В практике действия Закона города Москвы "О Почетном гражданине города Москвы" были случаи, когда после принятия Думой отрицательного решения в отношении рассматриваемой кандидатуры следовали повторные предложения по этой же кандидатуре.
В связи с этим был принят Закон города Москвы от 27 сентября 2006 года № 47 "О внесении изменения в статью 2 Закона города Москвы от 25 января 1995 года № 3-9 "О Почетном гражданине города Москвы", который установил, что повторные предложения о присвоении звания Почетного гражданина лицу, в отношении которого Московской городской Думой ранее было принято отрицательное решение, могут рассматриваться только в случае изменения обстоятельств и мотивов вносимых предложений.
На урегулирование отношений, связанных с учреждением наград и присвоением почетных званий города Москвы, направлен Закон города Москвы от 5 сентября 2001 года № 38 "О наградах и почетных званиях города Москвы". Награды и почетные звания города Москвы являются высшей формой признания заслуг и поощрения работающих лиц и организаций за достижения в социально-экономическом и культурном развитии столицы.
Данный Закон был принят в целях упорядочения существующей в городе Москве системы наград и почетных званий, создания единого порядка представления граждан и организаций к поощрению за заслуги перед городом.
При этом был сохранен действовавший на тот момент перечень наград и почетных званий города. Установив общий порядок представления к наградам и почетным званиям, а также порядок их вручения, Закон не затронул существующее разделение компетенций Мэра Москвы и Московской городской Думы в отношении утверждения положений о наградах и почетных званиях и порядка их присвоения.
Одной из особенностей Закона является то, что в нем введена новая система почетных званий по профессиям и определяется порядок установления и присуждения каждого конкретного почетного звания.
В целях совершенствования норм данного Закона принят Закон города Москвы от 10 июля 2002 года № 39 "О внесении изменения в статью 5 Закона города Москвы от 5 сентября 2001 года № 38 "О наградах и почетных званиях города Москвы".
Традиции парламентаризма в городе Москве начали складываться с середины XIX века. Как феномен общественно-политической жизни и принцип государственного устройства парламентаризм нуждается в активной поддержке государства и общества. Граждане, посвятившие себя служению идее и практике парламентаризма, заслуживают особого внимания и поощрения со стороны общества и власти, поэтому Законом города Москвы от 22 июня 2005 года № 29 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 5 сентября 2001 года № 38 "О наградах и почетных званиях города Москвы" был учрежден Почетный знак Московской городской Думы "За заслуги в развитии законодательства и парламентаризма" как высший знак отличия за вклад в основополагающую деятельность законодательного и представительного органа государственной власти.
1.9. Местное самоуправление
Основы организации местного самоуправления в Москве определены федеральным законодательством, Уставом города Москвы и получили дальнейшее развитие в целом ряде законов города Москвы.
До 1 декабря 2002 года организацию территориальных органов власти в столице регулировал Закон города Москвы от 11 сентября 1996 года № 28-91 "О районной Управе в городе Москве", устанавливающий, что районная Управа в городе Москве - орган власти района. В этот Закон неоднократно вносились изменения, в соответствии с одним из них районная Управа получила статус органа местного самоуправления.
Особенностью современной организации местного самоуправления в городе Москве является то, что в соответствии со статьей 79 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" оно осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований столицы определяются законами города Москвы исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства, а состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований - в соответствии с перечнем вопросов местного значения, установленным для этих муниципальных образований законами города Москвы.
В соответствии с указанным Федеральным законом и Уставом города Москвы был принят Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве". Он установил принципы и порядок организации местного самоуправления, его правовые, территориальные и финансово-экономические основы, государственные гарантии его реализации.
Формирование в муниципальных образованиях самостоятельных бюджетов, утверждаемых представительными органами местного самоуправления, обусловило появление нормы о праве муниципальных собраний создавать организационно и функционально независимый орган муниципального финансового контроля. На решение этой задачи направлен Закон города Москвы от 14 мая 2003 года № 25 "О внесении дополнений в статью 26 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве".
В связи с необходимостью приведения до 1 января 2006 года законов города Москвы в соответствие с требованиями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был принят Закон города Москвы от 31 мая 2006 года № 22 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве", в котором была учтена практика работы органов местного самоуправления в 2003-2005 годах.
В этом Законе понятие "предметы ведения" заменяется понятием "вопросы местного значения", дается расширенный перечень этих вопросов, определяются структура органов местного самоуправления, правовой статус депутатов представительного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц, в том числе высшего должностного лица - руководителя муниципального образования, иных должностных лиц органов местного самоуправления, порядок принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также порядок материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, порядок участия муниципального образования в ассоциациях и союзах муниципальных образований. Наряду с этим конкретизированы иные вопросы, касающиеся деятельности муниципального Собрания.
Также было дано определение руководителя муниципального образования как высшего должностного лица муниципального образования, установлены его полномочия и определены основания их досрочного прекращения, предусмотрен механизм назначения на должность руководителя муниципалитета, урегулированы вопросы доходов и расходов местных бюджетов в соответствии с требованиями бюджетного законодательства.
Для обеспечения правового урегулирования вопросов, связанных с осуществлением полномочий депутатов муниципальных собраний внутригородских муниципальных образований, был принят Закон города Москвы от 25 февраля 2004 года № 9 "О статусе депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве". Закон определил правовое положение депутата представительного органа местного самоуправления, установил права, обязанности и гарантии осуществления им своей деятельности, формы деятельности, ограничения в связи с осуществлением им своих полномочий, а также условия досрочного прекращения полномочий депутата.
Изменение Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" повлекло за собой принятие Закона города Москвы от 15 марта 2006 года № 13 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 25 февраля 2004 года № 9 "О статусе депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве". В нем введены положения о возможности осуществления депутатом полномочий на постоянной основе; ограничения, связанные с этой деятельностью, а также установлено предельное значение размера оплаты труда депутатов представительного органа местного самоуправления.
Необходимость правового регулирования вопросов, связанных с осуществлением полномочий выборными должностными лицами местного самоуправления в части, не урегулированной федеральным законодательством, обусловила принятие Закона города Москвы от 25 февраля 2004 года № 10 "О статусе выборного должностного лица местного самоуправления в городе Москве". Закон определяет права, обязанности и ответственность выборного должностного лица местного самоуправления, устанавливает основные правовые и социальные гарантии при осуществлении им своих полномочий, а также ограничения, связанные с исполнением полномочий выборного должностного лица местного самоуправления. В связи с изменениями федерального законодательства в указанный Закон города Москвы неоднократно вносились изменения.
В соответствии с Уставом города Москвы местное самоуправление в столице осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых на территориях районов города Москвы, а установление территорий и наименований муниципальных образований осуществляется законодательством города Москвы. Закон города Москвы от 15 октября 2003 года № 59 "О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве" установил границы 125 внутригородских муниципальных образований с учетом исторических и иных местных традиций.
Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство устанавливают общие принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Порядок наделения и реализации указанных полномочий, осуществления государственного контроля за их реализацией, а также отзыва государственных полномочий у органов местного самоуправления был определен в Законе города Москвы от 14 июля 2004 года № 50 "О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями)". В частности, было установлено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется законами города Москвы одновременно с передачей необходимых для их реализации материальных ресурсов и финансовых средств.
На основании этого Закона был принят Закон города Москвы от 28 сентября 2005 года № 47 "О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве полномочиями города Москвы по образованию и организации деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав", в соответствии с которым финансовое обеспечение, необходимое для реализации муниципалитетами переданных полномочий, осуществляется за счет субвенций из бюджета города Москвы.
В целях повышения эффективности работы с населением по месту жительства принят Закон города Москвы от 25 октября 2006 года № 53 "О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства". Указанные полномочия переданы как отдельные государственные полномочия, что позволило сохранить общегородскую политику и стандарты в данной сфере деятельности, контроль за их реализацией, в том числе и за использованием переданного имущества и финансовых средств; возможность осуществлять методическое руководство специалистами, организующими работу с населением по месту жительства. Закон определил перечень делегируемых полномочий, порядок передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и предоставления финансовых средств для их осуществления, права, обязанности, ответственность и отчетность органов муниципальной власти, а также порядок осуществления государственного контроля за реализацией переданных полномочий.
Важнейшим элементом правовой системы государства является избирательное право, регулирующее общественные отношения, связанные с выборами в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также с реализацией форм непосредственной демократии.
Формой непосредственной демократии являются собрания (сходы) и конференции граждан. Закон города Москвы от 4 июня 1997 года № 18 "О собраниях и конференциях граждан по месту их проживания в городе Москве" установил, что собрания (сходы) и конференции граждан по месту жительства являются формой непосредственного участия москвичей в обсуждении и решении вопросов местного значения. В Законе определены порядок созыва и проведения собраний и конференций, их компетенция, порядок принятия и изменения соответствующих решений.
4 апреля 2007 года был принят Закон города Москвы № 10 "Об обеспечении условий реализации права граждан Российской Федерации на проведение в городе Москве собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований", направленный на обеспечение в пределах ведения города Москвы условий реализации права граждан Российской Федерации на проведение в городе Москве собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. В дополнение к ранее действовавшему Закону города Москвы "О собраниях и конференциях граждан по месту их проживания в городе Москве" в нем дается определение понятий "публичное мероприятие", "собрание", "митинг", "демонстрация", "шествие", "пикетирование" и других, а также регламентируется порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия. Закон города Москвы от 23 мая 2007 года № 13 "О внесении изменения в статью 2 Закона города Москвы от 4 апреля 2007 года № 10 "Об обеспечении условий реализации права граждан Российской Федерации на проведение в городе Москве собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований" уточнил порядок и подведомственность обращений с уведомлениями о проведении публичных мероприятий.
В целях привлечения населения к управлению делами района и города, выявления мнения жителей о проектах правовых и нормативных актов, учета их интересов по вопросам местной жизни был введен институт консультативного опроса. Закон города Москвы от 25 июня 1997 года № 21 "О консультативном опросе граждан в районе города Москвы" определил основные принципы проведения опроса, а также полномочия комиссий по его проведению.
Ранее в Москве существовала такая форма непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, как территориальное общественное самоуправление, деятельность которого регулировалась Законом города Москвы от 10 июля 1996 года № 26-77 "О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве". Однако в 2006 году он утратил силу в соответствии с принятием Закона города Москвы от 7 июня 2006 года № 23 "О признании утратившим силу Закона города Москвы от 10 июля 1996 года № 26-77 "О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве".
1.10. Муниципальная служба
В целях приведения законодательства города Москвы, регламентирующего вопросы муниципальной службы, в соответствие с федеральными законами и Законом города Москвы "Об организации местного самоуправления в городе Москве" принят Закон города Москвы от 24 марта 2004 года № 15 "О муниципальной службе в городе Москве". Закон, учитывая принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы, установленный Федеральным законом от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", регламентирует вопросы организации муниципальной службы, условия и порядок ее прохождения, правовое положение муниципального служащего.
Вступление в силу Закона города Москвы "О государственной гражданской службе города Москвы" обусловило принятие Закона города Москвы от 30 ноября 2005 года № 69 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 24 марта 2004 года № 15 "О муниципальной службе в городе Москве", в котором по-новому изложены положения о квалификационных требованиях при замещении муниципальной должности муниципальной службы, аттестации муниципального служащего, квалификационном экзамене муниципального служащего, а также внесены уточнения в порядок присвоения квалификационных разрядов гражданам, поступающим на муниципальную службу.
В связи с принятием Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" работа над законом о муниципальной службе в городе Москве будет продолжена.
1.11. Судебная система
В соответствии с Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" и Уставом города Москвы Думой был принят Закон города Москвы от 13 февраля 2002 года № 10 "Об Уставном суде города Москвы". В нем определены порядок формирования и деятельности Уставного суда, а также его статус как судебного органа уставного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством уставного судопроизводства как разновидности конституционного судопроизводства. Однако до настоящего времени нормы Закона не были реализованы - Уставный суд города Москвы не сформирован и не действует.
Закон города Москвы от 31 мая 2000 года № 15 "О мировых судьях в городе Москве" позволил передать мировым судьям преимущественно административные, гражданские дела и часть уголовных дел, в которых к подсудимым могут быть применены санкции до двух лет лишения свободы. Закон также урегулировал отношения в сфере организационно-правового, кадрового и материально-технического обеспечения деятельности мировых судей города.
Закон неоднократно приводился в соответствие с изменявшимся федеральным законодательством.
Так, Законом города Москвы от 19 февраля 2003 года № 10 "О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 31 мая 2000 года № 15 "О мировых судьях в городе Москве" уточнены процедура назначения мировых судей и порядок вручения им служебных удостоверений.
Закон города Москвы от 8 декабря 2004 года № 81 "О внесении изменений в статьи 2 и 11 Закона города Москвы от 31 мая 2000 года № 15 "О мировых судьях в городе Москве" исключил норму о возможности установления дополнительных гарантий материального обеспечения и социальной защиты мировых судей, так как обеспечение заработной платы мировых судей и социальных выплат, предусмотренных для них, отнесено к расходным обязательствам Российской Федерации.
Принятый Думой Закон города Москвы от 6 июня 2001 года № 24 "О создании судебных участков и должностей мировых судей в городе Москве" положил начало созданию судебных участков в столице, однако в связи с изменениями, произошедшими в федеральном законодательстве, он утратил силу.
В настоящее время в столице действует Закон города Москвы от 15 октября 2003 года № 60 "О создании судебных участков и должностей мировых судей города Москвы", в котором установлены наименования и границы 384 судебных участков в городе Москве.
Московская городская Дума 6 сентября 2006 года приняла постановление № 237 о внесении законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации с предложением об увеличении общего числа мировых судей и количества судебных участков в городе Москве до 429. Этот законопроект принят Государственной Думой в первом чтении.
Право субъекта Российской Федерации назначать представителей общественности в квалификационную коллегию судей города Москвы в соответствии со статьей 11 Федерального закона от 14 марта 2002 года № 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" реализуется Законом города Москвы от 15 мая 2002 года № 22 "О порядке назначения представителей общественности в квалификационную коллегию судей города Москвы", который определил требования к указанным лицам, порядок их назначения и основания для досрочного прекращения ими своих полномочий.
В соответствии с изменениями федерального законодательства Закон города Москвы от 24 сентября 2003 года № 56 "О внесении изменений в статью 1 Закона города Москвы от 15 мая 2002 года № 22 "О порядке назначения представителей общественности в квалификационную коллегию судей города Москвы" конкретизировал перечень требований, предъявляемых к представителям общественности, назначаемым в квалификационную коллегию судей. Для уточнения некоторых положений был принят Закон города Москвы от 1 июня 2005 года № 20 "О внесении изменений в статью 3 Закона города Москвы от 15 мая 2002 года № 22 "О порядке назначения представителей общественности в квалификационную коллегию судей города Москвы", в котором, в частности, установлен срок для публикации нового сообщения о сроках и порядке внесения предложений по кандидатам на назначение представителями общественности в квалификационную коллегию судей города Москвы - 15 дней со дня окончания срока приема документов претендентов.
Законом города Москвы от 13 июня 2007 года № 18 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 15 мая 2002 года № 22 "О порядке назначения представителей общественности в квалификационную коллегию судей города Москвы" введена норма, в соответствии с которой представители общественности в квалификационной коллегии судей города Москвы информируют депутатов Думы о своей работе. Кроме того, название действующего Закона изложено в новой редакции - "О представителях общественности в квалификационной коллегии судей города Москвы".
Эти изменения связаны с тем, что одним из принципов деятельности органов судейского сообщества является гласность. В действующем законодательстве о суде и судопроизводстве гласность связывается с открытостью рассмотрения судебных дел. Основной задачей органов судейского сообщества является не рассмотрение конкретных судебных дел, а содействие в совершенствовании судебной системы и судопроизводства. Опыт работы коллегий с участием представителей общественности вполне себя оправдал. Не будучи связаны корпоративными интересами членов судейского сообщества, представители общественности привносят в работу коллегии свой профессиональный и жизненный опыт, руководствуются в суждениях совестью и правосознанием.
Получая информацию о работе представителей общественности, депутаты могут использовать ее в законотворческой деятельности, вносить актуальные поправки в целях совершенствования деятельности органов судейского сообщества.
1.12. Адвокатура, нотариат
Право законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначать двух представителей в квалификационную комиссию при адвокатской палате субъекта Российской Федерации закреплено в Законе города Москвы от 23 октября 2002 года № 52 "О представителях Московской городской Думы в квалификационной комиссии при Адвокатской палате города Москвы", который определил требования к представителям Думы, порядок их избрания и основания для досрочного прекращения полномочий.
Закон города Москвы от 24 ноября 2004 года № 77 "О внесении изменения в Закон города Москвы от 23 октября 2002 года № 52 "О представителях Московской городской Думы в квалификационной комиссии при Адвокатской палате города Москвы" уточнил процесс формирования общего списка кандидатов на избрание представителями Думы в квалификационной комиссии при Адвокатской палате города Москвы.
В действующем Законе не было предусмотрено сотрудничество между депутатами Думы и представителями Московской городской Думы в квалификационной комиссии при Адвокатской палате города Москвы после избрания последних, что лишало депутатов возможности получать информацию о работе указанных представителей, которая необходима для осуществления законотворческой деятельности. Закон города Москвы от 13 июня 2007 года № 19 "О внесении изменения в статью 1 Закона города Москвы от 23 октября 2002 года № 52 "О представителях Московской городской Думы в квалификационной комиссии при Адвокатской палате города Москвы" дополнил Закон нормой об информировании представителями Московской городской Думы в квалификационной комиссии при Адвокатской палате города Москвы депутатов Московской городской Думы о работе в квалификационной комиссии.
С возникновением необходимости упорядочения деятельности нотариусов в городе Москве Думой был принят Закон города Москвы от 19 апреля 2006 года № 15 "Об организации и деятельности нотариата в городе Москве", определяющий нотариат как институт гражданского общества, место нотариата в системе правозащитных и правоохранительных органов города Москвы и устанавливающий, что нотариальная деятельность не является предпринимательством. Одним из принципиальных положений Закона является усиление государственного регулирования нотариальной деятельности, контроля и надзора в сфере нотариата, и прежде всего в определении численности нотариусов, порядка наделения их полномочиями. Кроме того, в Законе были более четко сформулированы основания лишения нотариуса полномочий, введен порядок приостановления и прекращения его деятельности, уточнены правовое положение и компетенция Московской городской нотариальной палаты.
Нормы указанного Закона, регулирующие вопросы прохождения стажировки, исполнения обязанностей нотариуса, прекращения его полномочий, а также ряд норм, регулирующих права и обязанности Московской городской нотариальной палаты, обжаловались в Московском городском суде.
Определением Московского городского суда производство по делу было частично прекращено, а решением Московского городского суда в удовлетворении остальной части заявления было отказано. Однако Верховный Суд Российской Федерации своим определением от 17 октября 2007 года частично удовлетворил указанное заявление.
Федеральным законодательством установлены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по регулированию адвокатской деятельности и адвокатуры. Закон города Москвы от 4 октября 2006 года № 49 "Об оказании адвокатами бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации в городе Москве" направлен на реализацию прав отдельных категорий малообеспеченных граждан Российской Федерации на получение в городе Москве бесплатной юридической помощи, оказываемой адвокатами. Закон регулирует процедуру оказания бесплатной юридической помощи, а также порядок получения компенсации расходов адвокату за оказание бесплатной юридической помощи.
2. Законодательство о безопасности и охране правопорядка
Обеспечение законности и безопасности в городе Москве включает такие направления, как профилактика безнадзорности и правонарушений, защита прав несовершеннолетних, создание системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и другие, гарантирующие соблюдение прав и свобод, создающие благоприятные условия жизни и деятельности москвичей.
В целях повышения эффективности борьбы с преступностью и правонарушениями в столице Думой принят Закон города Москвы от 19 апреля 2006 года № 16 "О Комплексной городской целевой программе профилактики правонарушений, борьбы с преступностью и обеспечения безопасности граждан в городе Москве на 2006-2010 годы". Целью программы является комплексное обеспечение безопасности граждан на территории города. В перечень задач, на решение которых направлена программа, входят: создание системы социальной профилактики правонарушений; интеграция существующих в городе систем обеспечения безопасности и процессов управления ими; повышение степени защищенности критически важных объектов; организация и проведение постоянного мониторинга состояния безопасности города; анализ и прогнозирование факторов воздействия существующих и развивающихся угроз безопасности населения и инфраструктуре города; создание благоприятной и максимально безопасной для населения обстановки в жилом секторе, на улицах и в других общественных местах города и ряд других.
2.1. Участие жителей Москвы в охране общественного порядка
Обострение проблемы безопасности в столице, а также отсутствие законодательной базы, регламентирующей порядок участия граждан в оказании содействия правоохранительным органам, вызвали необходимость разработки и принятия Закона города Москвы от 28 марта 2001 года № 9 "Об участии жителей Москвы в охране общественного порядка". Законом установлены правовые основы, принципы и формы добровольного участия москвичей в содействии органам внутренних дел по охране общественного порядка, созданы правовые условия для реализации конституционных прав граждан по защите своих законных интересов, чести и достоинства от противоправных посягательств, а также для повышения активности и консолидации усилий общественности по обеспечению правопорядка.
Реорганизация системы органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления, а также необходимость приведения отдельных правовых норм в соответствие с городским законодательством обусловили принятие Закона города Москвы от 17 ноября 2004 года № 72 "О внесении изменений и дополнения в Закон города Москвы от 28 марта 2001 года № 9 "Об участии жителей Москвы в охране общественного порядка".
В 1993 году в Москве была воссоздана городская народная дружина. В настоящее время ее численность свыше 17 тыс. москвичей. Они ежегодно осуществляют более 500 тыс. выходов на дежурство, участвуют в пресечении сотен тысяч правонарушений. Вместе с тем первоначально деятельность дружины регулировалась лишь Временным положением, утвержденным Правительством Москвы в 1994 году. Закон города Москвы от 26 июня 2002 года № 36 "О Московской городской народной дружине" установил правовые основы, принципы деятельности и организационную структуру народной дружины, условия приема и отчисления из ее состава, права, обязанности и ответственность дружинников, гарантии их правовой и социальной защиты, связанные с участием в охране общественного порядка.
В связи с реорганизацией системы органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления в городе Москве Думой был также принят Закон города Москвы от 17 ноября 2004 года № 73 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 26 июня 2002 года № 36 "О Московской городской народной дружине".
В октябре 2006 года Закон города Москвы "О Московской городской народной дружине" обсуждался на официальном сайте Думы. Более 80% участников опроса считают, что Закон позволяет повышать эффективность народной дружины и обеспечивает гарантии правовой и социальной защиты народных дружинников.
Одной из форм участия жителей столицы в решении острой социальной проблемы - защите прав граждан и охране общественного порядка - является деятельность общественных пунктов охраны порядка. Закон города Москвы от 10 декабря 2003 года № 77 "Об общественных пунктах охраны порядка в городе Москве" определил правовое положение, основные задачи, порядок деятельности, структуру общественных пунктов охраны порядка, права и обязанности их членов и советов. В дальнейшем Закон города Москвы от 3 ноября 2004 года № 68 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 10 декабря 2003 года № 77 "Об общественных пунктах охраны порядка в городе Москве" в развитие положения о Московском городском совете общественных пунктов охраны порядка дополнил Закон нормами, определяющими его статус, полномочия, порядок образования и ресурсного обеспечения. Кроме того, на городской совет были возложены функции организационно-правового, методического обеспечения общественных пунктов охраны порядка, координации их взаимодействия с органами государственной власти и органами местного самоуправления.
2.2. Профилактика безнадзорности
и правонарушений несовершеннолетних
К середине 90-х годов в стране обострилась проблема детской преступности. На начало 1997 года в России было учтено около 600 тыс. детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; состояли на учете 184 тыс. неблагополучных семей, в которых проживали 348 тыс. детей. Ежегодно уходили из семей около 50 тыс. детей, из детских домов и школ-интернатов - 20 тыс. детей, совершали общественно опасные деяния до достижения возраста привлечения к уголовной ответственности более 90 тыс. детей. Возрастной уровень наркомании и алкоголизма снизился до 7-8 лет. Продолжала оставаться острой также проблема подростковой преступности.
Принятый Думой Закон города Москвы от 7 апреля 1999 года № 16 "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в городе Москве" установил основы правового регулирования государственной системы профилактики указанных социальных проблем, определил формы участия негосударственных учреждений и организаций в принятии мер по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Закон не решил полностью всех проблем, однако наряду с действующими законами города Москвы о квотировании рабочих мест и об опеке и попечительстве составил единую и неразрывную систему реализации городской молодежной политики.
Реформирование системы местного самоуправления и необходимость приведения законодательства города в соответствие с федеральным законодательством обусловили принятие Закона города Москвы от 9 июля 2003 года № 48 "О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 7 апреля 1999 года № 16 "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в городе Москве", в котором были определены статус и порядок формирования районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.
В связи с изменениями федерального законодательства в Закон вносились соответствующие изменения.
2.3. Иностранная рабочая сила и иностранцы,
подлежащие выдворению
Развитие рыночных отношений вызвало необходимость формирования в столице городской системы управления внешней трудовой миграцией, предусматривающей не только процедуру оформления иностранных работников, но и административную ответственность за нарушение установленного в этой сфере порядка. Механизм привлечения иностранной рабочей силы в большинство отраслей городского хозяйства практически был отработан, но иностранцы (в основном из стран ближнего зарубежья), работавшие на рынках и в сфере услуг, не имели документов на право трудовой деятельности. Закон города Москвы от 19 сентября 2001 года № 51 "Об учете иностранной рабочей силы в городе Москве" обеспечил защиту прав и законных интересов граждан Российской Федерации, проживающих в столице, ввел механизм учета иностранных граждан и лиц без гражданства на рынке труда для выявления тенденций миграционных процессов и выработки рациональной миграционной политики.
Проблема миграции является одной из серьезных проблем как России в целом, так и Москвы. После окончания трудовых договоров многие иммигранты стремятся остаться в городе, переходя таким образом в разряд нелегалов, и нередко оказываются за чертой закона, так как их вовлекают в деятельность, связанную с теневой экономикой, или в криминальные структуры. Учитывая эти обстоятельства, государственные органы города Москвы предприняли ряд мер по ужесточению борьбы с нелегальной миграцией и незаконной занятостью иностранных граждан, в том числе и таких, как выдворение и депортация. В России до недавнего времени не было законодательного закрепления порядка организации специальных центров для иммигрантов-нелегалов. До введения в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, из которого были исключены положения о занятии бродяжничеством и попрошайничеством, и вступления в силу Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" иммигранты-нелегалы содержались в приемниках-распределителях, ранее предназначенных для лиц, задержанных за бродяжничество и попрошайничество. В связи с этими обстоятельствами Думой был принят Закон города Москвы от 8 декабря 2004 года № 84 "О специальных учреждениях города Москвы для содержания иностранных граждан, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы Российской Федерации", установивший порядок создания, деятельности и финансирования указанных специальных учреждений. При этом сохранен порядок финансирования деятельности реорганизованных специальных учреждений за счет средств городского бюджета, поскольку они по-прежнему относятся к милиции общественной безопасности.
Закон города Москвы от 15 февраля 2006 года № 9 "О внесении изменений в статью 1 Закона города Москвы от 8 декабря 2004 года № 84 "О специальных учреждениях города Москвы для содержания иностранных граждан, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы Российской Федерации" закрепил возможность содержания в специальных учреждениях иностранных граждан или лиц без гражданства вместе с их несовершеннолетними детьми на период до их выдворения по решению суда за пределы Российской Федерации.
2.4. Гражданская оборона
Существующая система гражданской обороны столицы была создана в 60-е годы прошлого века и не могла учесть современные тенденции развития инфраструктуры города. Несоответствие темпов строительства защитных сооружений гражданской обороны насущным потребностям города, снижение запаса средств индивидуальной радиационной, химической и биологической защиты, а также приборов радиационной и химической разведки, дозиметрического контроля, неурегулированность вопросов обучения неработающего населения в области гражданской обороны обусловили принятие Закона города Москвы от 31 марта 2004 года № 19 "О Комплексной городской целевой программе развития гражданской обороны города Москвы на 2004-2008 годы". Законом утвержден комплекс мероприятий, направленных на обеспечение надежной защиты населения, территории города и стабильного функционирования экономики города в экстремальных условиях. Значительное место в программе отведено таким вопросам инженерной защиты москвичей, как создание единого порядка содержания, эксплуатации и использования защитных сооружений независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности, а также разработке новых и приведению действующих нормативов в соответствие с современными требованиями.
2.5. Защита от чрезвычайных ситуаций природного
и техногенного характера
Важнейшей составляющей обеспечения безопасности населения является пожарная безопасность. Ежегодно в городе Москве происходят тысячи пожаров, прямой ущерб от которых составляет миллионы рублей. С изменением в середине 90-х годов социально-экономической обстановки организационно-правовой механизм обеспечения пожарной безопасности в городе оказался неэффективным. Недофинансирование этой важнейшей составляющей общественной безопасности обусловило прогрессирующее отставание материально-технической базы противопожарной службы от темпов развития столицы.
Принятый Закон города Москвы от 18 декабря 1996 года № 34 "О пожарной безопасности" установил дополнительные источники финансирования Государственной противопожарной службы, которые позволили получить необходимые средства для обеспечения пожарной безопасности города и нормальной деятельности противопожарной службы. В Законе предусматривается усиление ответственности за правонарушения в области пожарной безопасности, а также привлечение к ответственности не только физических, но и юридических лиц.
С введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях потребовалось приведение в соответствие с ним норм об административной ответственности отдельных актов города Москвы. На это был направлен Закон города Москвы от 21 мая 2003 года № 31 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 18 декабря 1996 года № 34 "О пожарной безопасности". Он также уточнил некоторые положения, требовавшие доработки в связи с принятием нормативных правовых актов в области пожарной безопасности.
Другой проблемой, характерной для мегаполисов, является обеспечение безопасности населения при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.
Закон города Москвы от 5 ноября 1997 года № 46 "О защите населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" регулирует правоотношения исполнительных органов государственной власти, должностных лиц и граждан в области защиты населения, земельного, водного и воздушного пространства, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В Законе значительное внимание уделено таким средствам государственного воздействия на обеспечение безопасности при чрезвычайных ситуациях, как декларирование руководителями потенциально опасных объектов, их надежности (безопасности), проведение экспертизы различных видов деятельности в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, установлен порядок организации прогнозирования чрезвычайных ситуаций.
Практика применения данного Закона показала, что существует ряд проблем. В конце 90-х годов количество взрывов техногенного и бытового характера увеличилось. Были зафиксированы происшествия техногенного характера на химически опасных и пожароопасных объектах, а также при перевозке химически опасных веществ. Медлительность, неоперативность и даже халатность в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера приводили, как правило, к серьезным последствиям. Все это обусловило необходимость доработки действующего Закона, в результате чего был принят Закон города Москвы от 15 марта 2000 года № 7 "О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 5 ноября 1997 года № 46 "О защите населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", который позволяет поставить заслон непрофессиональным действиям руководителей предприятий и граждан, сократить предпосылки чрезвычайных ситуаций, значительно уменьшить суммы ущерба от них, а главное - спасти человеческие жизни.
В Закон в дальнейшем вносились изменения в связи с изменениями федерального и московского законодательства. Так, Закон города Москвы от 21 мая 2003 года № 29 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 5 ноября 1997 года № 46 "О защите населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" привел в соответствие нормы, устанавливающие административную ответственность за невыполнение требований по вопросам защиты населения от чрезвычайных ситуаций.
В связи с принятием Федерального закона от 4 декабря 2006 года № 206-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" был разработан соответствующий проект закона города Москвы, направленный на совершенствование системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях, защиту населения в условиях угрозы и возникновения крупномасштабных чрезвычайных ситуаций путем его оповещения и оперативного информирования о чрезвычайных ситуациях, улучшение подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций.
20 июня 2007 года Московская городская Дума приняла Закон города Москвы № 24 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 5 ноября 1997 года № 46 "О защите населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", направленный на повышение оперативности и достоверности информирования населения через средства массовой информации, в том числе с использованием специализированных технических средств оповещения и информирования населения.
На развитие системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций направлен и Закон города Москвы от 24 октября 2001 года № 47 "О Комплексной целевой программе развития Московской городской системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на 2001-2005 годы". Реализация данной программы позволила создать систему предупреждения чрезвычайных ситуаций, повысить эффективность управления городскими силами экстренного реагирования, обеспечить комплексную подготовку специалистов и населения города к действиям в чрезвычайных ситуациях за счет использования новых информационных технологий, внедрения новых форм и методов обучения учащейся молодежи, широкого привлечения средств массовой информации.
В целях совершенствования координации работ по развитию автоматизированной Единой системы оперативно-диспетчерского управления в чрезвычайных ситуациях города Москвы и автоматизированной информационно-управляющей системы "ЧС-Москва", предусмотренных указанной целевой программой, принят Закон города Москвы от 9 апреля 2003 года № 21 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 24 октября 2001 года № 47 "О Комплексной целевой программе развития Московской городской системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на 2001-2005 годы", регламентирующий реформирование системы гражданской обороны столицы и направленный на повышение эффективности управления и снижение угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций в городе.
2.6. Продовольственная безопасность
Одной из задач обеспечения социально-демографической безопасности жителей города Москвы является улучшение состояния здоровья населения и увеличение продолжительности жизни. Это напрямую связано с тем, насколько полноценным и качественным является питание людей. От этого зависит степень их устойчивости к заболеваниям, уровень производительности труда и качество жизни.
Задача обеспечения населения продовольствием включает в себя и такую актуальную проблему, как обеспечение качества и безопасности самой пищевой продукции.
Правовую базу для решения комплекса задач в продовольственной сфере и основу формирования целенаправленной продовольственной политики столицы обеспечивает Закон города Москвы от 12 июля 2006 года № 39 "О продовольственной безопасности города Москвы". В данном Законе определена система организации обеспечения продовольственной безопасности города Москвы, в которую входят такие направления работы, как поддержание стабильности на продовольственном рынке на основе мониторинга его состояния и основных показателей исполнения городских целевых программ, направленных на выполнение задач обеспечения продовольственной безопасности; разработка прогноза спроса и предложения продовольствия; защита экономических и имущественных интересов города Москвы в оптовом продовольственном комплексе; создание условий для поступления, производства и оборота на территории города Москвы качественных и безопасных пищевых продуктов.
Законом города Москвы от 29 ноября 2006 года № 59 "О внесении изменения в статью 13 Закона города Москвы от 12 июля 2006 года № 39 "О продовольственной безопасности города Москвы" было закреплено положение о недопустимости использования средств бюджета города Москвы, в том числе предоставляемых в виде кредитов, для закупки и производства продовольствия, содержащего генетически модифицированные источники.
3. Законодательство о бюджетном устройстве и бюджетном
процессе, налогах, экономической и инвестиционной политике
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию о бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу, а также в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2008-2010 годах были определены стратегические цели бюджетной политики. Среди них снижение налоговой нагрузки на экономику, дальнейшая модернизация налоговой системы, в том числе системы администрирования, в целях создания комфортных налоговых условий для перехода отечественной экономики на инновационный путь развития, закрепление за местными бюджетами на долгосрочной основе отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации.
В качестве основных задач в сфере бюджетной политики были обозначены:
1) обеспечение долгосрочной сбалансированности бюджета;
2) дальнейшее удлинение горизонта бюджетного планирования;
3) обеспечение исполнения расходных обязательств;
4) проведение анализа эффективности всех расходов бюджета.
За прошедшие годы в сфере бюджетной политики были предприняты определенные меры по решению поставленных Президентом Российской Федерации задач. Налоговая система в целом была упрощена, ставки основных налогов снижены, отменены наиболее обременительные для экономики налоги. Все индивидуальные налоговые льготы, зачеты и отсрочки, специальные соглашения с налогоплательщиками остались в прошлом.
3.1. Бюджетное устройство и бюджетный процесс
Закон о бюджете города Москвы является одним из важнейших правовых актов, определяющих динамику развития всех сторон жизни мегаполиса. Ежегодно Московская городская Дума принимает бюджет города Москвы на очередной финансовый год, а также рассматривает и утверждает отчет об исполнении городского бюджета за предыдущий финансовый год. От своевременности принятия городского бюджета и утвержденной в нем структуры расходов зависят выплаты зарплаты учителям и врачам, функционирование, реконструкция и развитие объектов социальной и производственной инфраструктуры, строительство и реконструкция жилья и многое другое.
В рамках настоящего доклада представляется целесообразным отметить законы о бюджетах города Москвы за последние годы.
Согласно принятому 9 ноября 2005 года Московской городской Думой Закону города Москвы № 56 "О бюджете города Москвы на 2006 год" в целом объем бюджета города Москвы на 2006 год был утвержден по доходам в сумме 504603476 тыс. рублей, по расходам - 561186826 тыс. рублей с превышением расходов над доходами 56583350 тыс. рублей. Расходы на социальную политику (без капитальных вложений) должны были составить 661695,4 тыс. рублей.
12 сентября 2007 года депутатами принят Закон города Москвы № 36 "Об исполнении бюджета города Москвы за 2006 год", в соответствии с которым фактически в бюджет города Москвы в 2006 году поступили доходы в размере 756917603,9 тыс. рублей, расходы составили 690549064,3 тыс. рублей, а вместо запланированного дефицита бюджет исполнен с профицитом в сумме 66368539,6 тыс. рублей.
22 ноября 2006 года принят Закон города Москвы № 58 "О бюджете города Москвы на 2007 год". В целом объем бюджета города Москвы на 2007 год составил по доходам в сумме 740562505 тыс. рублей, по расходам - 829336555 тыс. рублей с превышением расходов над доходами 88774050 тыс. рублей. Расходы на социальную политику предусмотрены в объеме 92484625 тыс. рублей.
Постоянные изменения федерального законодательства в бюджетной сфере вносили существенные коррективы в процесс работы над бюджетами города. Так, в результате налоговых и иных федеральных новаций бюджет города Москвы в отдельные годы мог потерять десятки миллиардов рублей. Тем не менее в результате совместных усилий законодательной и исполнительной власти города Москвы удавалось изыскивать источники дополнительных доходов бюджета города Москвы и сохранять социальную ориентированность бюджета.
В частности, в связи с необходимостью уточнения бюджетных показателей был принят Закон города Москвы от 27 июня 2007 года № 25 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 22 ноября 2006 года № 58 "О бюджете города Москвы на 2007 год". Этим Законом бюджет города Москвы на 2007 год был утвержден по доходам в сумме 843234744 тыс. рублей, а по расходам - 969586359,9 тыс. рублей с превышением расходов над доходами в сумме 126351615,9 тыс. рублей и оборотной кассовой наличностью на 1 января 2008 года в сумме 1200000 тыс. рублей.
Статьей 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено составление и рассмотрение проектов бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов. На основании статьи 11 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с требованиями федерального законодательства наряду с городским бюджетом Дума утверждает законами бюджет Московского городского фонда обязательного медицинского страхования на очередной год, а также отчет о его исполнении за предыдущий год.
Примерами таких законов являются Закон города Москвы от 11 октября 2006 года № 51 "О бюджете Московского городского фонда обязательного медицинского страхования на 2007 год" и Закон города Москвы от 3 октября 2007 года № 37 "О бюджете Московского городского фонда обязательного медицинского страхования на 2008 год".
Законом города Москвы от 20 июня 2007 года № 21 "Об исполнении бюджета Московского городского фонда обязательного медицинского страхования за 2006 год" был утвержден отчет об исполнении бюджета Московского городского фонда обязательного медицинского страхования за 2006 год по доходам в сумме 42868,7 млн. рублей, по расходам - 43058,8 млн. рублей с превышением расходов над доходами в сумме 190,1 млн. рублей.
Бюджетный кодекс Российской Федерации, введенный в действие с 1 января 2000 года, обусловил разработку и принятие Закона города Москвы от 21 февраля 2001 года № 6 "О приведении в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации отдельных законов города Москвы". Закон внес изменения в 27 действующих законов города Москвы и предусмотрел внедрение новых методов составления и исполнения бюджета города Москвы, в частности касающихся реализации принципа единства кассы при исполнении бюджета города путем перехода на казначейскую систему исполнения бюджета, а также решения ряда других вопросов.
Положения федерального бюджетного законодательства применительно к специфике Москвы как субъекта Российской Федерации конкретизированы в Уставе города Москвы, в главе 5 которого содержатся нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы города Москвы, состав городского бюджета, состав и принципы формирования бюджетов муниципальных образований, порядок формирования территориальных государственных внебюджетных фондов, принципы организации бюджетного процесса в Москве.
Перечисленные выше нормы конкретизированы в Законе города Москвы от 9 октября 2002 года № 51 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве", принятом в соответствии со статьей 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Закон также определяет участников бюджетного процесса и их полномочия, регулирует распределение расходов столичного бюджета между уровнями бюджетной системы города, основываясь на разграничении предметов ведения между государственной властью города и органами местного самоуправления, обеспечивает сохранение единства всего городского хозяйства. Важнейшим фактором повышения прозрачности бюджетных потоков и предотвращения злоупотреблений в бюджетной сфере стал переход от банковской системы кассового исполнения городского бюджета к казначейской системе.
Для урегулирования временных рамок рассмотрения проекта бюджета Дума приняла Закон города Москвы от 24 сентября 2003 года № 54 "О внесении изменения в статью 44 Закона города Москвы от 9 октября 2002 года № 51 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве", которым было исключено положение, предусматривающее, что второе чтение проекта закона о бюджете города проводится не позднее 21 дня со дня его принятия в первом чтении. Наличие данной нормы ставило субъектов законодательной инициативы в жесткие временные рамки при подготовке поправок к расходной части бюджета. Теперь сроки подачи поправок к проекту бюджета устанавливаются по итогам его рассмотрения.
Рассмотрение депутатами проекта бюджета города Москвы на 2004 год выявило отдельные недостатки в процедуре его обсуждения. В связи с этим Правительство Москвы предложило проводить рассмотрение в Думе проекта закона о бюджете в четырех чтениях. Эти и иные уточнения нашли отражение в Законе города Москвы от 2 июня 2004 года № 33 "О внесении изменений и дополнений в статьи 43, 44, 48, 65 Закона города Москвы от 9 октября 2002 года № 51 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве".
Закон города Москвы "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве" был обжалован Прокурором города Москвы и органами местного самоуправления в части права Московской городской Думы увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание муниципальных услуг, в части открытия счетов бюджета города Москвы в кредитных организациях, установления порядка исполнения бюджета муниципального образования, были также обжалованы нормы, устанавливающие основы бюджетного процесса местных бюджетов. Все оспариваемые нормы признаны судами соответствующими федеральному законодательству.
Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" внес ряд существенных изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, что требует кардинального изменения городского бюджетного законодательства. Таким образом, назрела необходимость принятия закона о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве в новой редакции.
Одним из эффективных инструментов экономической политики являются государственные займы. Увеличение объема долговых обязательств города Москвы и расширение практики привлечения финансовых ресурсов на возвратной основе для реализации отдельных городских проектов и программ потребовали упорядочения системы привлечения заимствований и ужесточения контроля за безусловным выполнением городом своих обязательств. Закон города Москвы от 24 декабря 1997 года № 55 "О долговых обязательствах города Москвы" определил понятие и виды долговых обязательств города Москвы, порядок и условия их возникновения, изменения и прекращения, а также установил порядок обслуживания городских долговых обязательств, учета и контроля за их выполнением.
В связи с введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также для предотвращения возможных финансово-бюджетных кризисов на региональном уровне (аналогичных августовскому кризису 1998 года) необходимо было разработать порядок государственных заимствований столичными органами исполнительной власти. Закон города Москвы от 18 апреля 2001 года № 15 "О государственном долге города Москвы" определил понятие государственного долга города Москвы, порядок и условия его возникновения, изменения и прекращения, установил порядок учета, контроля и обслуживания городского государственного долга, уточнил параметры системы городских заимствований. Со вступлением в силу указанного Закона утратил силу Закон города Москвы от 24 декабря 1997 года № 55 "О долговых обязательствах города Москвы".
Для совершенствования действующей системы управления государственным долгом города Москвы, а также в связи с внесением поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации и принятием Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" потребовалось урегулировать вопросы, касающиеся долговых обязательств внутригородских муниципальных образований, управления государственным долгом столицы, предоставления гарантий города Москвы, ведения Государственной долговой книги государственного долга города Москвы. Закон города Москвы от 19 мая 2004 года № 28 "О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 18 апреля 2001 года № 15 "О государственном долге города Москвы" впервые определил порядок накопления средств на бюджетном счете города для погашения долговых обязательств при возникновении необходимости сглаживания пиковых нагрузок на бюджет города Москвы.
Федеральным законом "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" существенным образом было изменено правовое регулирование государственного долга, осуществления государственных заимствований и предоставления государственных гарантий субъектам Российской Федерации.
Таким образом, возникла потребность в принятии новой редакции закона о государственном долге города Москвы, призванной устранить указанные недостатки. Закон города Москвы от 14 ноября 2007 года № 43 "О государственном долге города Москвы" содержит определение государственного долга города Москвы и устанавливает виды и срочность долговых обязательств, его составляющих. В отличие от предыдущей редакции в нем вводится деление государственного долга города Москвы на внутренний и внешний. Необходимость такого деления обусловлена предоставленной Бюджетным кодексом Российской Федерации возможностью для субъектов Российской Федерации при определенных условиях осуществлять внешние заимствования и иметь внешний долг.
Эффективность использования бюджетных ресурсов в значительной степени зависит от действующей системы конкурсного размещения городских государственных заказов. С 1 января 2006 года вступил в силу Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", который установил единый порядок размещения заказов на всей территории Российской Федерации. В этой связи Дума приняла Закон города Москвы от 28 декабря 2005 года № 2 "О внесении изменений в отдельные законы города Москвы в связи с признанием утратившими силу законов города Москвы о городском государственном заказе".
В целях реализации концепции реформирования АМО "ЗИЛ" в рамках выполнения постановления Правительства Москвы от 3 октября 2006 года № 764-ПП "О государственной гарантии города Москвы по обязательствам открытого акционерного московского общества "Завод имени И.А. Лихачева" и требований Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" был принят Закон города Москвы от 24 января 2007 года № 1 "Об утверждении заключения договоров о государственных гарантиях города Москвы". Необходимость принятия данного Закона была вызвана тем, что условием заключения мировых соглашений с АМО "ЗИЛ" Министерством финансов Российской Федерации был определен пункт о замене имущественного обеспечения обязательств АМО "ЗИЛ" перед Российской Федерацией на государственную гарантию города Москвы, утвержденную законом города Москвы. Принятый документ утвердил заключение договоров о государственных гарантиях города Москвы, что позволит рассрочить платежи в пользу Министерства финансов Российской Федерации в размере 45100 тыс. евро до 1 января 2012 года с одновременным списанием задолженности АМО "ЗИЛ" по пеням и штрафам.
Формирование и исполнение столичного бюджета связано с высокой мерой ответственности должностных лиц. Именно поэтому на всех уровнях бюджетной системы необходим соответствующий независимый орган, эффективно осуществляющий контрольные функции в бюджетной сфере. В столице таким органом является Контрольно-счетная палата Москвы, основные функции которой, а также порядок работы и полномочия установлены Законом города Москвы от 1 ноября 1995 года № 23-73 "О Контрольно-счетной палате Москвы". Контрольно-счетная палата Москвы - постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Московской городской Думой и ей подотчетный. В рамках задач, определенных действующим законодательством, Контрольно-счетная палата Москвы обладает организационной и функциональной независимостью.
Практика работы Контрольно-счетной палаты Москвы, изменяющееся федеральное законодательство обусловили неоднократное внесение изменений в действующий Закон. Так, Законом города Москвы от 11 мая 2005 года № 15 "О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 1 ноября 1995 года № 23-73 "О Контрольно-счетной палате Москвы" были внесены изменения, направленные на создание системы контроля за исполнением бюджетов муниципальных образований.
Кроме того, органами государственной власти города Москвы с учетом результатов контрольных мероприятий Контрольно-счетной палаты Москвы, проведенных в 2006 году, было принято 43 правовых акта, шесть из которых о внесении изменений в законы города Москвы.
В связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации", который вступит в силу с 1 января 2008 года, предстоит внесение изменений в бюджетное законодательство Москвы.
3.2. Налоги и сборы
Составной частью финансово-бюджетной политики, проводимой государственными органами власти города, является налоговая политика, от реализации которой зависит наполняемость бюджета города финансовыми ресурсами и, что не менее важно, предпринимательский климат в регионе. Налоги - действенный инструмент регулирования экономики, поэтому в Москве постоянно уделяется внимание совершенствованию налогового законодательства.
Одной из форм финансовой поддержки предприятий города Москвы является перенесение сроков уплаты налогов и других обязательных платежей в столичный бюджет.
В соответствии со статьями 64 и 67 части первой Налогового кодекса Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации могут быть установлены дополнительные основания и иные условия предоставления отсрочки и рассрочки уплаты налогов, иные основания и условия предоставления инвестиционного налогового кредита, включая сроки действия инвестиционного налогового кредита и ставки процентов на сумму кредита.
В связи с этим в Законе города Москвы от 9 февраля 2000 года № 1 "О дополнительных основаниях и условиях изменения сроков уплаты налогов и сборов" были сформулированы дополнительные основания для предоставления налогоплательщикам отсрочки или рассрочки платежей в столичный бюджет.
В статье 3 Закона Российской Федерации от 9 декабря 1991 года № 2003-1 "О налогах на имущество физических лиц" говорится, что ставки налога на строения, помещения и сооружения устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления в зависимости от суммарной инвентаризационной стоимости. Согласно статье 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения относятся к вопросам местного значения. Статья 79 данного Федерального закона устанавливает, что предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
В соответствии с федеральным законодательством Дума приняла Закон города Москвы от 23 октября 2002 года № 47 "О ставках налога на имущество физических лиц", который определил размеры ставок налога на строения, помещения и сооружения, принадлежащие гражданам на праве собственности.
При урегулировании отношений по установлению ставок налога на имущество физических лиц на основании пункта 4 статьи 4 Закона Российской Федерации "О налогах на имущество физических лиц" могут быть установлены налоговые льготы. Однако льготы по налогу на имущество физических лиц Законом города Москвы "О ставках налога на имущество физических лиц" не предусмотрены.
В целях совершенствования налоговой системы города вместо отмененных с 1 января 2003 года налога с владельцев транспортных средств и налога на водные и воздушные транспортные средства Законом города Москвы от 23 октября 2002 года № 48 "О транспортном налоге" был введен транспортный налог. Данный Закон принят в соответствии со статьей 356 части второй Налогового кодекса Российской Федерации, согласно которой транспортный налог устанавливается Налоговым кодексом Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации о налоге, вводится в действие законами субъектов Российской Федерации о налоге и обязателен к уплате на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Вводя налог, законодательные (представительные) органы субъекта Российской Федерации определяют ставку налога в пределах, установленных Налоговым кодексом Российской Федерации, порядок и сроки его уплаты и устанавливают налоговые льготы.
19 февраля 2003 года был принят Закон города Москвы № 8 "О внесении изменения в статью 9 Закона города Москвы от 23 октября 2002 года № 48 "О транспортном налоге", который расширил круг лиц, освобождаемых от уплаты налога на автомобили малой мощности.
Закон города Москвы от 1 октября 2003 года № 57 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 23 октября 2002 года № 48 "О транспортном налоге" привел базовый Закон в соответствие с требованиями федерального законодательства. Закон содержит нормы, установленные главой 28 "Транспортный налог" части второй Налогового кодекса Российской Федерации, касающиеся налогоплательщиков, объекта налогообложения, налоговой базы.
В целях социальной защиты ветеранов Великой Отечественной войны и инвалидов был принят Закон города Москвы от 2 июня 2004 года № 36 "О внесении дополнения в статью 9 Закона города Москвы от 23 октября 2002 года № 48 "О транспортном налоге". В соответствии с данным Законом ветераны Великой Отечественной войны, инвалиды I и II групп освобождаются от уплаты транспортного налога за одно транспортное средство, зарегистрированное на граждан указанных категорий.
Вступление в силу с 1 января 2005 года Федерального закона от 20 августа 2004 года № 108-ФЗ "О внесении изменений в статьи 359 и 361 части второй Налогового кодекса Российской Федерации", устанавливающего налоговую базу и налоговую ставку для исчисления транспортного налога в отношении воздушных транспортных средств, имеющих реактивные двигатели, обусловило принятие Закона города Москвы от 10 ноября 2004 года № 69 "О внесении изменений в статью 6 Закона города Москвы от 23 октября 2002 года № 48 "О транспортном налоге". Ставка налога на самолеты с реактивными двигателями установлена на уровне, определенном указанным Федеральным законом, в размере 20 рублей за один килограмм силы тяги реактивного двигателя.
В соответствии с положениями главы 28 "Транспортный налог" части второй Налогового кодекса Российской Федерации, в связи с необходимостью индексации ставок транспортного налога, которые не пересматривались с 1 января 2003 года, и прогнозируемым ростом средней заработной платы населения по городу Москве был принят Закон города Москвы от 29 июня 2005 года № 30 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 23 октября 2002 года № 48 "О транспортном налоге", предусмотревший введение новых ставок налога с 1 января 2006 года.
С 1 января 2006 года вступили в силу изменения, внесенные в главу 28 "Транспортный налог" части второй Налогового кодекса Российской Федерации, предусматривающие введение отчетных периодов и авансовых платежей для организаций-налогоплательщиков и уточняющие порядок и сроки уплаты налога. В целях своевременного приведения закона города Москвы о транспортном налоге в соответствие с федеральным законодательством был принят Закон города Москвы от 9 ноября 2005 года № 53 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 23 октября 2002 года № 48 "О транспортном налоге", который исключил из него положения, касающиеся форм отчетности и налоговых уведомлений, изменил сроки уплаты налога и уточнил порядок предоставления льгот.
Во исполнение Федерального закона от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" и постановления Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2005 года № 779 "О создании на территории г. Москвы особой экономической зоны технико-внедренческого типа" между Правительством Российской Федерации и Правительством Москвы 18 января 2006 года было заключено Соглашение о создании на территории города Москвы особой экономической зоны технико-внедренческого типа.
В связи с этим Московской городской Думой был принят Закон города Москвы от 26 апреля 2006 года № 17 "О внесении изменений в статьи 8 и 9 Закона города Москвы от 23 октября 2002 года № 48 "О транспортном налоге", предусматривающий освобождение резидентов особой экономической зоны технико-внедренческого типа "Зеленоград" от уплаты транспортного налога. Льгота предоставляется сроком на пять лет начиная с месяца регистрации транспортного средства. Льготный режим уплаты транспортного налога устанавливается также для бывших несовершеннолетних узников концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны.
Во время обсуждения данного Закона на официальном сайте Думы значительное большинство участников опроса высказало мнение, что количество льготных категорий налогоплательщиков, установленных Законом, недостаточно.
Самый большой удельный вес в доходной части столичного бюджета составляют налоговые поступления от прибыли организаций. 6 августа 2001 года был принят Федеральный закон № 110-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, а также о признании утратившими силу отдельных актов (положений актов) законодательства Российской Федерации о налогах и сборах", который дополнил часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации главой 25 "Налог на прибыль организаций". В связи с этим утратил силу ряд законов города Москвы, регулировавших налогообложение прибыли организаций.
В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации субъектам Российской Федерации предоставлено право понижать ставку налога для отдельных категорий налогоплательщиков в отношении части налога, зачисляемой в бюджет соответствующего субъекта Российской Федерации. Принимая во внимание, что в Москве действуют городские общественные организации Всероссийского общества слепых, Всероссийского общества глухих и Всероссийского общества инвалидов, а также предприятия этих обществ, чье производство характеризуется невысокими показателями производительности и рентабельности, в соответствии с Федеральным законом от 24 декабря 2002 года № 176-ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год" Дума приняла Закон города Москвы от 5 марта 2003 года № 12 "Об установлении ставки налога на прибыль для общественных организаций инвалидов и организаций, использующих труд инвалидов". Снижение налоговой ставки до 14% позволило предприятиям направлять дополнительную прибыль на расходы по социальной реабилитации инвалидов.
В связи с принятием Федерального закона от 23 декабря 2003 года № 186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год" статья 1 указанного Закона города Москвы в части установления размера пониженной ставки налога на прибыль вступила в противоречие с нормами Налогового кодекса Российской Федерации. Для устранения возникшей коллизии был принят Закон города Москвы от 28 апреля 2004 года № 26 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 5 марта 2003 года № 12 "Об установлении ставки налога на прибыль для общественных организаций инвалидов и организаций, использующих труд инвалидов". Ставка налога на прибыль, зачисляемого в бюджет города Москвы, составила 15%.
Для приведения базового Закона в соответствие с Федеральным законом от 29 июля 2004 года № 95-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах" был принят Закон города Москвы от 20 октября 2004 года № 63 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 5 марта 2003 года № 12 "Об установлении ставки налога на прибыль для общественных организаций инвалидов и организаций, использующих труд инвалидов". Закон установил с 1 января 2005 года новую льготную ставку налога на прибыль, зачисляемого в бюджет города Москвы, в размере 13,5%.
В соответствии со статьей 284 части второй Налогового кодекса Российской Федерации ставка налога, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации может быть понижена для отдельных категорий налогоплательщиков, но не может быть ниже 13,5%.
Во исполнение Соглашения о создании в Зеленоградском административном округе города Москвы особой экономической зоны технико-внедренческого типа, реализуя право, предоставленное субъектам Российской Федерации статьей 284 части второй Налогового кодекса Российской Федерации, Московская городская Дума приняла Закон города Москвы от 5 июля 2006 года № 31 "Об установлении ставки налога на прибыль организаций для организаций - резидентов особой экономической зоны технико-внедренческого типа "Зеленоград", который предусматривает установление пониженной ставки налога на прибыль, зачисляемого в бюджет города Москвы, в размере 13,5% для данных организаций.
Налоговым кодексом Российской Федерации налог на игорный бизнес отнесен к числу региональных. В соответствии с положениями главы 29 "Налог на игорный бизнес" части второй Налогового кодекса Российской Федерации, в частности статьи 369, которая предусматривает, что налоговые ставки устанавливаются законами субъектов Российской Федерации в пределах, установленных Налоговым кодексом Российской Федерации, был принят Закон города Москвы от 22 октября 2003 года № 62 "О ставках налога на игорный бизнес". Ставки налога на игорный бизнес были установлены в следующих размерах:
1) за один игровой стол - 100 тыс. рублей в месяц;
2) за один игровой автомат - 3750 рублей в месяц;
3) за одну кассу тотализатора или одну кассу букмекерской конторы - 100 тыс. рублей в месяц.
Ставки налога, установленные данным Законом, были введены с 1 января 2004 года. Реализуя право субъектов Российской Федерации их дифференцировать, Дума приняла Закон города Москвы от 26 октября 2005 года № 50 "О внесении изменений в статью 1 Закона города Москвы от 22 октября 2003 года № 62 "О ставках налога на игорный бизнес", в котором предусмотрела повышение с 1 января 2006 года ставок налога на игорный бизнес до максимального уровня, определенного Налоговым кодексом Российской Федерации. Ставки налога за один игровой стол, одну кассу тотализатора или одну букмекерскую контору возросли на 25%, а за один игровой автомат - в 2 раза. Увеличение налоговых ставок позволило частично компенсировать потери, связанные с изменениями федерального бюджетного и налогового законодательства.
В соответствии с Федеральным законом от 11 ноября 2003 года № 139-ФЗ "О внесении дополнения в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменения и дополнения в статью 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", а также о признании утратившими силу актов законодательства Российской Федерации в части налогов и сборов" принят Закон города Москвы от 5 ноября 2003 года № 64 "О налоге на имущество организаций".
Закон установил на территории города Москвы налог на имущество организаций и определил его ставку в размере 2,2% предельной ставки, установленной Налоговым кодексом Российской Федерации. Кроме того, был расширен ряд федеральных льгот, в частности для организаций, использующих труд инвалидов, балансодержателей объектов жилищного фонда и объектов, признаваемых памятниками истории и культуры.
В соответствии с главой 30 "Налог на имущество организаций" Налогового кодекса Российской Федерации, вступившей в силу с 1 января 2004 года, от налогообложения были освобождены религиозные организации в отношении имущества, используемого ими для осуществления религиозной деятельности (храмы, часовни и т.п.). По действовавшему ранее Закону Российской Федерации "О налоге на имущество предприятий" льгота распространялась на все имущество религиозных объединений и организаций.
Изменения, сохраняющие льготу в Москве для религиозных организаций, были установлены в Законе города Москвы от 31 марта 2004 года № 16 "О внесении дополнений в статью 4 Закона города Москвы от 5 ноября 2003 года № 64 "О налоге на имущество организаций".
Согласно действовавшему до 1 января 2004 года Закону города Москвы от 2 марта 1994 года № 2-17 "О ставках и льготах по налогу на имущество предприятий" для организаций железнодорожного транспорта ставка налога на имущество уменьшалась на 50% в части стоимости находящихся на их балансе основных производственных средств транспорта при условии направления льготируемых средств на приобретение подвижного состава для пригородных перевозок. Закон города Москвы от 24 ноября 2004 года № 76 "О внесении изменений в статью 4 Закона города Москвы от 5 ноября 2003 года № 64 "О налоге на имущество организаций" восстановил действовавшие до 1 января 2004 года порядок и объем предоставления льгот организациям железнодорожного транспорта по налогу на имущество. Срок льготирования ограничен периодом действия финансово-экономического соглашения между Правительством Москвы и ОАО "Российские железные дороги" на 2004 год.
В целях дальнейшего совершенствования системы налогообложения был принят Закон города Москвы от 26 октября 2005 года № 51 "О внесении изменений в статью 4 Закона города Москвы от 5 ноября 2003 года № 64 "О налоге на имущество организаций", который частично восстановил льготу в отношении научных организаций, входящих в оборонно-промышленный комплекс, так как с 1 января 2004 года была отменена федеральная льгота по налогу на имущество для большинства научных организаций. С 1 января 2006 года были отменены еще две федеральные льготы: в отношении объектов жилищного фонда и инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса (для финансируемых из региональных и местных бюджетов организаций), а также объектов социально-культурной сферы. Поскольку базовым Законом устанавливалась льгота в отношении только объектов жилищного фонда, он был дополнен льготой организациям, финансируемым из бюджета города Москвы или бюджетов муниципальных образований, в части объектов инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса.
Закон города Москвы от 23 ноября 2005 года № 57 "О внесении изменений в статью 4 Закона города Москвы от 5 ноября 2003 года № 64 "О налоге на имущество организаций" освободил от уплаты налога казенные предприятия города Москвы и муниципальных образований в городе Москве, а также уточнил порядок применения налоговых льгот в отношении имущества, сдаваемого организациями в аренду.
Закон города Москвы от 10 октября 2007 года № 41 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 5 ноября 2003 года № 64 "О налоге на имущество организаций" в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации уточняет отдельные нормы и вносит изменения в перечень налоговых льгот, установленных статьей 4 Закона, в частности предусматривается льгота для организаций, осуществляющих утилизацию твердых бытовых отходов.
В целях стимулирования развития на территории города Москвы современного автомобилестроения продлено до 1 января 2012 года действие льготы, установленной для организаций, осуществляющих на территории города Москвы производство легковых автомобилей. Данный Закон (за исключением отдельных положений) вступает в силу с 1 января 2008 года.
Для приведения законодательства города Москвы в соответствие с федеральным законодательством Закон города Москвы от 20 октября 2004 года № 64 "О признании утратившими силу отдельных законов города Москвы о налогах" признал утратившими силу с 1 января 2005 года Законы города Москвы от 21 ноября 2001 года № 59 "О налоге на рекламу", от 27 февраля 2002 года № 9 "О ставках и льготах по плате за пользование водными объектами", от 19 февраля 2003 года № 9 "О внесении изменений в статью 1 Закона города Москвы от 27 февраля 2002 года № 9 "О ставках и льготах по плате за пользование водными объектами", от 18 февраля 2004 года № 7 "О внесении изменения в статью 1 Закона города Москвы от 27 февраля 2002 года № 9 "О ставках и льготах по плате за пользование водными объектами".
С 1 января 2005 года вступила в силу глава 31 "Земельный налог" части второй Налогового кодекса Российской Федерации. В соответствии со статьей 387 Налогового кодекса Российской Федерации в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге земельный налог устанавливается Налоговым кодексом Российской Федерации и законами указанных субъектов Российской Федерации, вводится в действие и прекращает действовать в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации и законами указанных субъектов Российской Федерации. Законодательные (представительные) органы государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяют налоговые ставки в пределах, установленных указанной главой, порядок и сроки уплаты налога, устанавливают налоговые льготы.
На основании этих норм Налогового кодекса Российской Федерации принят Закон города Москвы от 24 ноября 2004 года № 74 "О земельном налоге", определивший ставки земельного налога, порядок и сроки его уплаты, а также порядок и сроки представления налогоплательщиками документов, подтверждающих право на уменьшение налоговой базы. Со дня вступления в силу данного правового акта утратили силу Законы города Москвы от 21 января 1998 года № 1 "О ставках земельного налога" и от 11 октября 2000 года № 32 "О льготах по земельному налогу".
С 1 января 2005 года значительная часть ранее действовавших федеральных льгот по земельному налогу была отменена.
В связи с этим был принят Закон города Москвы от 1 июня 2005 года № 19 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 24 ноября 2004 года № 74 "О земельном налоге", который дополнил базовый Закон статьей "Налоговые льготы", восстановив на городском уровне ряд льгот, предоставляемых ранее в соответствии с федеральным законодательством. В первую очередь это касается учреждений социальной сферы, органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления, государственных научных организаций и ряда других категорий налогоплательщиков.
Законом города Москвы от 10 октября 2007 года № 40 "О внесении изменения в статью 3.1 Закона города Москвы от 24 ноября 2004 года № 74 "О земельном налоге" предусматривается освобождение от уплаты земельного налога товариществ собственников жилья, а также жилищных кооперативов и жилищно-строительных кооперативов.
Федеральный закон "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах" с 1 января 2005 года отменил местный налог на рекламу и дополнил часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации положением, позволяющим вводить единый налог на вмененный доход в отношении деятельности по распространению и (или) размещению наружной рекламы. В связи с этим был принят Закон города Москвы от 24 ноября 2004 года № 75 "О едином налоге на вмененный доход для деятельности по распространению и (или) размещению наружной рекламы". В случае уплаты налогоплательщиками единого налога на вмененный доход предусматривается отмена уплаты налога на прибыль организаций (на доходы физических лиц), налога на имущество организаций (на имущество физических лиц), единого социального налога, а также налога на добавленную стоимость.
Данный Закон принят в соответствии со статьей 346.26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации, согласно которой система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности вводится в действие нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных районов, городских округов, законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. При этом вид деятельности определяется по решениям представительных органов муниципальных районов, городских округов, законодательных (представительных) органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
В целях упрощения процедуры администрирования налога и составления налоговых деклараций был принят Закон города Москвы от 5 июля 2006 года № 32 "О внесении изменений в статью 1 Закона города Москвы от 24 ноября 2004 года № 75 "О едином налоге на вмененный доход для деятельности по распространению и (или) размещению наружной рекламы", сокративший с 1 января 2007 года количество значений коэффициента К2 (с 50 до 14) за счет отказа от его дифференциации в зависимости от условий обзора рекламных поверхностей, отдельных видов рекламных конструкций и площади информационного поля свыше 36 кв. метров.
Отношения по введению налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности могут быть урегулированы дополнительно, так как в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации единый налог на вмененный доход может быть введен также для других видов деятельности.
В соответствии с федеральным законодательством индивидуальные предприниматели, не привлекающие в своей предпринимательской деятельности наемных работников, с 1 января 2006 года получили право перейти на упрощенную систему налогообложения на основе патента по 58 видам предпринимательской деятельности. Перечни видов деятельности и размер потенциально возможного годового дохода по каждому из них устанавливаются законами субъектов Российской Федерации. Принятый Московской городской Думой Закон города Москвы от 9 ноября 2005 года № 54 "Об упрощенной системе налогообложения на основе патента" предоставляет индивидуальным предпринимателям возможность применения такой упрощенной системы налогообложения по 47 видам предпринимательской деятельности. По каждому из них годовая стоимость патента составляет 6% от определенной Законом годовой суммы потенциально возможного дохода индивидуального предпринимателя. Применение такой системы позволит упростить процедуру уплаты налогов и снизить расходы на их администрирование.
Закон города Москвы от 31 октября 2007 года № 42 "О внесении изменения в статью 1 Закона города Москвы от 9 ноября 2005 года № 54 "Об упрощенной системе налогообложения на основе патента" вступает в силу с 1 января 2008 года и предусматривает уточнение перечня видов предпринимательской деятельности, при осуществлении которых индивидуальным предпринимателям, не привлекающим в своей предпринимательской деятельности наемных работников, разрешается применение упрощенной системы налогообложения на основе патента.
3.3. Экономическая политика
Город Москва - это крупнейший научно-производственный комплекс, включающий различные производственные и непроизводственные виды экономической деятельности.
В 2001-2006 годах в Москве среднегодовые темпы роста валового регионального продукта составили 108%; промышленного производства - 115,6%; реальных располагаемых денежных доходов населения - 110,4%; инвестиций в основной капитал - 106,7%; оборота розничной торговли - 106,1%; оборота оптовой торговли продовольственными товарами - 105,5%.
За 6 последних лет валовый региональный продукт города Москвы вырос в 1,6 раза; объемы промышленного производства - в 2,4 раза; реальные располагаемые доходы населения - в 1,7 раза; инвестиции в основной капитал - в 1,5 раза; оборот розничной торговли - в 1,4 раза; оборот оптовой торговли продовольственными товарами - в 1,3 раза.
По итогам 2006 года производство промышленной продукции в городе Москве увеличилось на 18,5%. Наибольший рост наблюдался в производстве электрического, электронного и оптического оборудования - 141,5%, машин и оборудования - 123,2%.
Масштабность решаемых в городе задач социально-экономического развития, а также реализуемых инвестиционных проектов диктует необходимость развития и совершенствования законодательства города Москвы, регулирующего предпринимательскую деятельность.
Порядок осуществления предпринимательской деятельности на федеральном уровне регламентируется Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральными законами от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", от 8 февраля 1998 года № 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью", от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ "Об акционерных обществах", а также инструкциями, инструктивными письмами и приказами федеральных министерств и ведомств, принятыми в рамках их полномочий.
Вне пределов, установленных федеральным законодательством, Москва осуществляет собственное правовое регулирование в сфере экономической политики.
Закон города Москвы от 28 июня 1995 года № 14 "Об основах малого предпринимательства в Москве" направлен на защиту субъектов малого бизнеса, регулирует процедуры их регистрации, лицензирования и имущественной поддержки. Он определил также порядок использования средств города на поддержку малого предпринимательства и финансирования соответствующих городских программ, а также ряд других мер, направленных на стимулирование развития малого бизнеса. Формирование условий для развития малого предпринимательства, в том числе инновационного, способствует увеличению объема выпуска товаров, выполнения работ и оказания услуг субъектами малого предпринимательства, повышению их качества, обеспечению занятости населения (созданию новых постоянных и временных рабочих мест). В связи с развитием федерального законодательства, регулирующего эту сферу деятельности, в Закон были внесены изменения.
С принятием Федерального закона от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" субъектам Российской Федерации предоставлены довольно широкие полномочия для поддержки малого и среднего предпринимательства. В связи с этим в городе Москве разрабатывается новый закон о поддержке и развитии малого и среднего предпринимательства в городе Москве, который планируется внести в Думу в 2008 году.
В целях поддержки предприятий малого бизнеса столицы был также принят Закон города Москвы от 7 июля 2004 года № 47 "О Городской целевой программе по обеспечению субъектов малого предпринимательства нежилыми помещениями на 2004-2008 годы". Программой предусмотрен комплекс мероприятий по строительству и созданию путем реконструкции для субъектов малого предпринимательства новых нежилых помещений, отвечающих современным технологическим и функциональным требованиям.
Одной из составных частей малого предпринимательства является ремесленничество. Для возрождения традиций ремесленничества и создания на этой основе дополнительных рабочих мест был принят Закон города Москвы от 16 июня 1999 года № 25 "О ремесленной деятельности в городе Москве".
В целях стимулирования деловой активности хозяйствующих субъектов, ведущих предпринимательскую деятельность на территории Москвы, защиты их интересов в органах государственной власти города, усиления роли Московской торгово-промышленной палаты в координации хозяйственных связей коммерческих организаций был принят Закон города Москвы от 27 марта 2002 года № 17 "О Московской торгово-промышленной палате".
Комплексно решить проблемы жизнедеятельности города, в том числе развивать отрасли и комплексы городского хозяйства возможно только с помощью городских целевых программ, принятие которых должно быть четко регламентировано. Порядок разработки, утверждения и реализации комплексных мероприятий, частично или полностью финансируемых за счет средств городского бюджета и обеспечивающих решение приоритетных задач жизнедеятельности города, установлен Законом города Москвы от 11 июля 2001 года № 34 "О государственных целевых программах в городе Москве".
В порядке, установленном этим Законом, были приняты городские целевые программы по конкретным направлениям жизнедеятельности города (Законы города Москвы от 9 июля 2003 года № 47 "О Городской целевой программе "Электронная Москва" и от 13 декабря 2006 года № 63 "О Городской целевой программе возрождения и развития региональных перевозок с использованием малой авиации на 2007-2010 годы").
В ноябре 2007 года на утверждение Московской городской Думы внесена Городская целевая программа по капитальному ремонту многоквартирных домов города Москвы "Ответственным собственникам - отремонтированный дом" на 2008-2014 годы. Необходимость разработки этой Программы возникла в связи с тем, что действующим Жилищным кодексом Российской Федерации ответственность за содержание многоквартирных домов возлагается на собственников помещений, однако подавляющее большинство граждан не в состоянии самостоятельно провести капитальный ремонт общего имущества многоквартирного дома. В рамках реализации Программы предусматривается решение таких задач, как определение реального технического состояния многоквартирных домов в городе на основании технического заключения о состоянии конструкций дома; опережающее планирование мероприятий Программы в соответствии с краткосрочными планами, включающее разработку проектно-сметной документации для многоквартирных домов, построенных по индивидуальным проектам, и сметной документации для домов типовых серий, на основании типовых проектов; проведение комплексного и выборочного капитального ремонта в объемах, обеспечивающих приведение многоквартирного дома в надлежащее техническое состояние, и других.
Одним из ключевых направлений формирования рыночной экономики является приватизация, с помощью которой решаются проблемы рационализации структуры государственного сектора экономики, повышения эффективности функционирования приватизируемых объектов, наполнения рынка конкурентоспособными товарами и услугами отечественных товаропроизводителей.
Закон города Москвы от 11 апреля 2001 года № 12 "О приватизации государственной и муниципальной собственности Москвы" был принят с учетом опыта проведения предыдущих этапов приватизации. Закон установил права трудовых коллективов в процессе приватизации, а также положения, направленные на законодательное закрепление и защиту прав инвесторов, упорядочил процедуру приватизации.
Однако этот Закон был принят в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 года № 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации", который в 2001 году был признан утратившим силу.
В настоящее время действует Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", которым установлен иной порядок регулирования отношений, возникающих при приватизации государственного и муниципального имущества. Соответственно указанный Закон города Москвы действует в части, не противоречащей федеральному законодательству.
Для повышения эффективности использования объектов нежилого фонда Москвы, усиления государственного контроля за использованием собственности, а также для защиты прав субъектов предпринимательской деятельности был принят Закон города Москвы от 3 июля 2002 года № 38 "О государственном контроле за учетом и использованием объектов нежилого фонда города Москвы". В нем определяется порядок осуществления государственного контроля за учетом и использованием объектов нежилого фонда города Москвы, устанавливается административная ответственность физических и юридических лиц, должностных лиц за нарушение федеральных законов и иных нормативных актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов города Москвы, регулируются учет и использование объектов нежилого фонда.
В целях осуществления контроля за особыми объектами нежилого фонда был принят Закон города Москвы от 11 июля 2007 года № 35 "О мониторинге особых объектов нежилого фонда города Москвы", который устанавливает основные требования к проведению мониторинга особых объектов нежилого фонда города Москвы в целях обеспечения безопасности особых объектов нежилого фонда - зданий с большепролетными конструкциями покрытий, нежилых высотных зданий, находящихся в собственности города Москвы и принятых в эксплуатацию в установленном порядке.
За последние годы в Москве резко возросла численность объектов игорного бизнеса (казино, залов игровых автоматов и др.), что привело к увеличению случаев их размещения в не предназначенных для этого местах, осложнению криминогенной обстановки на указанных объектах, росту числа финансовых правонарушений, вовлечению в азартные игры все большего количества граждан, в том числе несовершеннолетних. В 2005 году, по имеющимся данным, на территории города Москвы действовало 56 казино и более 2000 залов игровых автоматов. Общее количество игровых автоматов в Москве превысило 50000. Для упорядочения деятельности игорных заведений был принят Закон города Москвы от 23 ноября 2005 года № 58 "О размещении объектов игорного бизнеса на территории города Москвы", который установил, что объекты игорного бизнеса не могут быть размещены в жилых помещениях, помещениях детских садов, школ, иных образовательных учреждений, помещениях медицинских и культовых учреждений, а также в непосредственной близости от указанных учреждений, и ввел запрет на размещение игровых автоматов вне помещений.
Закон города Москвы от 7 декабря 2005 года № 65 "О внесении изменений и дополнений в статью 3 Закона города Москвы от 23 ноября 2005 года № 58 "О размещении объектов игорного бизнеса на территории города Москвы" ввел запрет на размещение объектов игорного бизнеса вблизи вестибюлей Московского метрополитена. Закон города Москвы от 21 декабря 2006 года № 66 "О внесении изменения в статью 3 Закона города Москвы от 23 ноября 2005 года № 58 "О размещении объектов игорного бизнеса на территории города Москвы" установил дополнительные требования к помещениям игорных заведений, которые позволили сократить количество игорных заведений в городе Москве.
Базовый Закон был обжалован в части установления согласования размещения объектов игорного бизнеса на территории города Москвы и запретов на размещение объектов игорного бизнеса в определенных местах. Московским городским судом нормы Закона признаны соответствующими федеральному законодательству. Однако Верховным Судом Российской Федерации решение Московского городского суда частично отменено и принято новое решение, согласно которому требования Закона к размещению объектов игорного бизнеса (запрет на размещение объектов игорного бизнеса на рынках, в магазинах и т.д.) признаны недействующими и не подлежащими применению.
Федеральный закон от 29 декабря 2006 года № 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" предусматривает создание игорных зон на территории Российской Федерации, в связи с чем деятельность игорных заведений вне этих зон будет прекращена до 1 июля 2009 года.
4. Законодательство о городском хозяйстве
С самого начала работы перед Московской городской Думой стояли задачи формирования законодательной базы, способной обеспечить эффективную работу городского хозяйства, его устойчивое и поступательное развитие.
4.1. Энергетика
Важнейшей составляющей инфраструктуры города Москвы является система электроснабжения. В течение последних 5-6 лет в Москве и Московской области значительно возросло количество электроэнергии, потребляемой жилищным фондом и предприятиями сферы обслуживания населения. В 2005 году потребление электроэнергии в Московском регионе на 24% превысило уровень 1990 года, при этом не вводились новые мощности и в должной мере не производилось восстановление действующих. В результате к 2006 году система электроснабжения города Москвы стала энергодефицитной и авария на электроподстанции в Чагино в 2005 году показала, насколько опасен износ ее основных фондов.
В результате диспропорции, сложившейся в ходе развития городской электроэнергетики, а также в связи с необходимостью обеспечения дополнительных потребностей развития экономики города был принят Закон города Москвы от 5 июля 2006 года № 33 "О Программе комплексного развития системы электроснабжения города Москвы на 2006-2010 годы и инвестиционных программах развития и модернизации инфраструктуры электроснабжения города". Программа направлена на повышение надежности энергоснабжения потребителей, увеличение пропускной способности сетей, ликвидацию дефицита мощности в условиях стремительного роста электропотребления.
В целях создания правовых, экономических и организационных условий для эффективного использования и сбережения энергетических ресурсов, в связи с необходимостью конкретизации и углубления положений Федерального закона от 3 апреля 1996 года № 28-ФЗ "Об энергосбережении" принят Закон города Москвы от 5 июля 2006 года № 35 "Об энергосбережении в городе Москве", обеспечивающий реализацию городской государственной политики в области энергосбережения в Москве, ориентированной на сочетание государственного регулирования и рыночных механизмов.
Согласно Закону объектами городского государственного регулирования в области энергосбережения являются отношения, возникающие в процессе использования энергетических ресурсов на территории города Москвы организациями независимо от их организационно-правовых форм и физическими лицами.
Закон направлен на создание экономических и организационных условий для эффективного использования энергетических ресурсов при гарантированном энергообеспечении и энергетической безопасности города.
4.2. Промышленность
Приоритет промышленности как важной составной части экономики города закреплен Законом города Москвы от 16 июня 1999 года № 21 "О промышленной деятельности в городе Москве", определившим порядок формирования и реализации промышленной политики - составной части социально-экономической политики, проводимой органами исполнительной власти города Москвы, и инструмента ее реализации - Комплексной программы промышленной деятельности в городе Москве на определенный период.
Действие Закона распространяется на отношения, возникающие при осуществлении промышленной деятельности на территории города Москвы субъектами промышленной деятельности, органами власти, общественными организациями, деятельность которых связана с промышленностью. Принятый Закон стал первым шагом на пути формирования правовой базы для возрождения и укрепления московской промышленности, создания условий для устойчиво функционирующей промышленной сферы города в интересах москвичей.
Указанный Закон явился основанием для принятия Городской целевой программы "Комплексная программа промышленной деятельности в городе Москве на 2007-2009 гг.", утвержденной постановлением Правительства Москвы от 5 декабря 2006 года № 943-ПП. В программе в качестве позитивных характеристик сложившейся ситуации рассматриваются: повышение социального статуса работников промышленности, обусловленное прежде всего ростом заработной платы (среднегодовой темп роста заработной платы в промышленности за 2004-2005 годы составил 122,8%, в том числе за 2005 год 119,8%); наличие положительных результатов в развитии системы обеспечения качества и сертификации продукции, информационно-рекламной и имиджевой поддержки промышленности как необходимого условия для увеличения спроса на промышленную продукцию (услуги); преодоление в 2004-2005 годах негативной ситуации предыдущих периодов, связанной с задолженностью организаций промышленности перед контрагентами, включая бюджеты всех уровней бюджетной системы (темпы роста прибыли организаций промышленности превышают темпы роста производства: среднегодовое их значение за 2004-2005 годы составило 117,0%, в том числе за 2005 год 137,2%), и т.д.
В то же время в программе указано, что ряд характеристик промышленной деятельности имеет негативную направленность, сдерживающую дальнейшее развитие промышленности города, что потребует разработки новой редакции закона о промышленной деятельности в городе Москве.
4.3. Транспорт
Состояние и качество работы наземного городского пассажирского транспорта являются важнейшими факторами, определяющими уровень комфортных условий проживания в городе Москве, где сложилась и развивается единая транспортная система городского пассажирского транспорта. Как указано в Городской целевой программе развития наземного городского пассажирского транспорта в городе Москве на 2007-2009 гг. (утверждена постановлением Правительства Москвы от 24 октября 2006 года № 840-ПП), уровень автомобилизации в Москве достиг 300 автомобилей на 1000 жителей. Вместе с тем около 47% перевозок осуществляется наземным городским пассажирским транспортом, включающим в себя автобус, троллейбус, трамвай, маршрутное такси, и около 18% - легковыми автомобилями. По прогнозным оценкам, в 2009 году объем пассажирских перевозок всеми видами транспорта возрастет до 10,9 млрд. пассажиров в год.
Развитие Москвы требует создания современной транспортной инфраструктуры и развития новых видов наземного и воздушного транспорта.
Закон города Москвы от 13 декабря 2006 года № 63 "О Городской целевой программе возрождения и развития региональных перевозок с использованием малой авиации на 2007-2010 годы" утвердил Городскую целевую программу, разработанную во исполнение постановления Правительства Москвы от 3 августа 2004 года № 536-ПП "О Концепции Московской городской целевой программы развития авиатакси" с учетом поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по вопросу возрождения и развития малой авиации России. Программа имеет инновационный характер, связанный с созданием нового элемента транспортной инфраструктуры города (нового сегмента рынка услуг для населения и гостей столицы).
В связи с изменениями, внесенными Федеральным законом от 19 июля 2007 года № 133-ФЗ "О внесении изменений в статьи 26.3 и 26.11 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", к полномочиям субъекта Российской Федерации отнесено решение вопросов содержания, развития и эксплуатации аэропортов и аэродромов гражданской авиации, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, что потребует разработки соответствующего закона города Москвы.
4.4. Связь и информация
В целях эффективности использования созданных в Москве информационных систем и ресурсов, ориентированности их на удовлетворение нужд не только органов управления, но и населения был принят Закон города Москвы от 9 июля 2003 года № 47 "О Городской целевой программе "Электронная Москва". Поскольку условием успешной реализации Программы является эффективность ее организационного обеспечения, в Законе предусмотрено создание координационного и экспертного советов Программы, городского уполномоченного органа по управлению информатизацией, дирекции ГЦП "Электронная Москва", определены функции уполномоченных органов по управлению информатизацией в комплексах городского управления, а также на территориальном уровне. Наглядными результатами данной Программы является реализация проектов "Социальная карта москвича" и "Одно окно".
Важнейшими составляющими инфраструктуры Москвы являются средства связи и передачи информации. Кабельное телевидение города выполняет функции не только средства массовой информации, но и системы связи, которая, в частности, оперативно и эффективно используется в экстремальных ситуациях для обеспечения безопасности населения.
В Москве создана самая крупная в России сеть кабельного телевидения (более 60 окружных и районных студий), свыше 2 млн. москвичей стали абонентами этой сети. Закон города Москвы от 28 января 1998 года № 2 "О кабельном телевидении в городе Москве" установил принципы регулирования отношений по оказанию и получению телекоммуникационных услуг в ходе вещательной и иной функциональной деятельности хозяйствующих субъектов, а также правила функционирования сетей кабельного телевидения в Москве, порядок и условия их эксплуатации.
Законом города Москвы от 28 ноября 2001 года № 66 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 28 января 1998 года № 2 "О кабельном телевидении в городе Москве" были внесены изменения, запрещавшие органам государственной власти и органам местного самоуправления устанавливать препятствия для приобретения в собственность сетей и объектов кабельного телевидения или установления над ними контроля каким-либо лицом на основании того, что это лицо уже владеет какими-либо другими средствами массовой информации или контролирует их.
В связи с необходимостью приведения законодательства города Москвы в соответствие с федеральным законодательством и Уставом города Москвы Думой был принят Закон города Москвы от 12 июля 2006 года № 40 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 28 января 1998 года № 2 "О кабельном телевидении в городе Москве", который направлен на совершенствование законодательного регулирования правоотношений, связанных с функционированием сетей кабельного телевидения в столице. В Законе уточнена терминология, используемая в области кабельного телевидения и телекоммуникаций.
Базовый Закон в части установления лицензионных требований в сфере кабельного телевидения являлся предметом судебного рассмотрения. Решением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации производство по делу было прекращено.
4.5. Наука и инновационная деятельность
Закон города Москвы от 24 октября 2001 года № 53 "Об основах научно-технической политики города Москвы" определил общие условия и порядок формирования и реализации научно-технической политики города, а также порядок осуществления соответствующей научной и технической деятельности. Принятие данного Закона создало условия для использования экономических механизмов управления в сфере научно-технической деятельности, обеспечило концентрацию интеллектуальных и материальных ресурсов на приоритетных направлениях научно-технического обеспечения развития столицы, создало предпосылки для повышения конкурентоспособности московских производителей товаров и услуг.
В целях обеспечения устойчивого развития экономики города Москвы за счет перехода к инновационному пути развития на основе принятых приоритетов Дума приняла Закон города Москвы от 7 июля 2004 года № 45 "Об инновационной деятельности в городе Москве", устанавливающий порядок формирования, утверждения и реализации инновационной политики органов государственной власти города Москвы.
В связи с изменением федерального законодательства был принят Закон города Москвы от 30 ноября 2005 года № 64 "О внесении изменений в статью 10 Закона города Москвы от 7 июля 2004 года № 45 "Об инновационной деятельности в городе Москве", который исключил региональные фонды поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности из числа источников финансирования мероприятий городских целевых инновационных программ.
Законодательное регулирование поддержки науки и инновационных производств, внедрения новейших научных достижений и применения новых прогрессивных технологий, освоения нанотехнологий и достижений биоинженерии, форм государственной поддержки организаций способствует созданию и развитию в городе Москве динамичного научно-промышленного комплекса.
4.6. Торговля
Важнейшей отраслью городского хозяйства является торговля.
В постановлении Правительства Москвы от 26 июня 2007 года № 513-ПП "О стратегии развития города Москвы на период до 2025 года" определено, что город Москва, являясь крупнейшим торговым центром на территории Российской Федерации, обеспечивает 21% оборота розничной торговли; 30% оборота оптовой торговли продовольственными товарами; 14% внешнеторгового оборота, в том числе 4% экспортных и 34% импортных операций; оказывает 25% общего объема платных услуг населению России.
Создание эффективной системы мер по защите прав потребителей, поддержка отечественных товаропроизводителей - таковы основные принципы организации торговли в столице, определенные в Законе города Москвы от 9 декабря 1998 года № 29 "О торговой деятельности в городе Москве". Закон предусмотрел использование таких инструментов государственного регулирования торговой деятельности, как лицензирование, сертификация продукции потребительского назначения и услуг, установление государственной монополии на отдельные виды товаров, а также меры по обеспечению ответственности за нарушения в сфере торговой деятельности.
Для приведения московского законодательства в соответствие с Федеральным законом от 30 декабря 2006 года № 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" принят Закон города Москвы от 6 июня 2007 года № 15 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 9 декабря 1998 года № 29 "О торговой деятельности в городе Москве", цель которого - упорядочение рыночной торговли и наведение порядка на городских розничных рынках.
В соответствии с Законом органы государственной власти города Москвы утверждают требования к рынкам и торговым местам на них, определяют порядок предоставления торговых мест на сельскохозяйственных и сельскохозяйственных кооперативных рынках, порядок заключения договора о предоставлении торгового места, утверждают его типовую форму.
Закон устанавливает новый порядок организации розничных рынков на территории города Москвы в соответствии с планом, утверждаемым Правительством Москвы, и с учетом потребностей населения города в тех или иных товарах.
Обязанности по формированию и ведению реестра розничных рынков на основании сведений, содержащихся в разрешениях на право организации рынков, возлагаются на орган исполнительной власти города Москвы, уполномоченный Правительством Москвы.
Для обеспечения должного государственного контроля в сфере ценообразования и в связи с изменениями административного, бюджетного законодательства и законодательства о местном самоуправлении был принят Закон города Москвы от 28 января 2004 года № 5 "О государственном контроле за соблюдением порядка ценообразования и применения регулируемых цен". Закон определил правовые основы реализации ценовой и тарифной политики, защиты законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства.
Лицензирование деятельности по осуществлению розничной продажи алкогольной продукции проводится в целях защиты граждан от оборота некачественной продукции. В соответствии с федеральным законодательством лицензирование этой деятельности передано субъектам Российской Федерации. С учетом изменений федерального законодательства принят Закон города Москвы от 20 декабря 2006 года № 64 "О лицензировании и декларировании розничной продажи алкогольной продукции", который установил новый порядок рассмотрения документов и выдачи лицензий, переоформления и продления срока действия лицензий, осуществления контроля за соблюдением лицензионных требований и условий со стороны органов исполнительной власти города Москвы, приостановления, возобновления, прекращения действия и аннулирования лицензий, взимания лицензионного сбора. Кроме того, вводится декларирование розничной продажи алкогольной продукции. Закон признает утратившими силу Законы города Москвы от 23 июня 2004 года № 42 "О порядке лицензирования розничной продажи алкогольной продукции в городе Москве" и от 16 марта 2005 года № 10 "О внесении изменения в статью 9 Закона города Москвы от 23 июня 2004 года № 42 "О порядке лицензирования розничной продажи алкогольной продукции в городе Москве".
10 апреля 2007 года в Московскую городскую Думу был внесен протест Прокурора города Москвы на базовый Закон в части введения ограничения на заключение договора на охранные услуги. Признав требования Прокуратуры города Москвы обоснованными, Дума приняла Закон города Москвы от 20 июня 2007 года № 23 "О внесении изменения в статью 5 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 года № 64 "О лицензировании и декларировании розничной продажи алкогольной продукции", устранивший выявленные противоречия.
4.7. Жилищно-коммунальное хозяйство
Правоотношения в жилищно-коммунальной сфере города Москвы регулируются в основном нормативными правовыми актами Правительства Москвы. Однако отдельные вопросы деятельности жилищно-коммунального хозяйства нуждаются в законодательном регулировании.
До сих пор основным законодательным актом, регулирующим деятельность в сфере жилищных правоотношений, является Закон города Москвы от 11 марта 1998 года № 6 "Основы жилищной политики города Москвы", установивший основные условия оплаты жилищно-коммунальных услуг, перечень государственных органов, осуществляющих государственный контроль за строительством, содержанием и использованием жилищного фонда города, а также за регулированием качества коммунального обслуживания. Данный Закон действует в части, не противоречащей Закону города Москвы от 14 июня 2006 года № 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения".
В Законе города Москвы от 13 ноября 1996 года № 30 "Об установлении нормативов по эксплуатации жилищного фонда города Москвы и контроле за их соблюдением" определены такие понятия, как "использование жилищного фонда", "сохранность жилищного фонда", а также порядок досудебного рассмотрения споров, возникающих в сфере жилищно-коммунального обслуживания населения.
Новый Жилищный кодекс Российской Федерации, разделяя жилищный фонд в зависимости от форм собственности на частный, государственный и муниципальный, а государственный жилищный фонд - на жилищный фонд Российской Федерации и жилищный фонд субъектов Российской Федерации, относит к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области жилищных отношений осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда субъекта Российской Федерации.
В соответствии с этим в Москве предоставление жилищно-коммунальных услуг и контроль за качеством коммунального обслуживания осуществляются государственными органами исполнительной власти в рамках своих полномочий.
Закон города Москвы от 1 ноября 2006 года № 54 "О стандартах города Москвы, применяемых при определении прав граждан на предоставление субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг" установил городские стандарты нормативной площади жилого помещения, стоимости жилищно-коммунальных услуг, максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи.
Данный Закон принят в соответствии со статьей 159 Жилищного кодекса Российской Федерации, согласно которой субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг предоставляются в случае, если расходы граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг превышают величину, соответствующую максимально допустимой доле расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи.
С 2008 года нормативную стоимость по содержанию и ремонту многоквартирных домов планируется устанавливать в зависимости от уровня обеспеченности домов удобствами, наличия в составе домовладения придомовой территории и с учетом степени износа и технической оснащенности дома.
В соответствии с частью 1 статьи 18 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" был принят Закон города Москвы от 14 февраля 2007 года № 4 "Об установлении сроков проведения открытых конкурсов по выбору управляющей организации для управления многоквартирным домом в городе Москве", определивший сроки начала и окончания проведения открытых конкурсов по выбору управляющей организации для управления многоквартирным домом в городе Москве - соответственно 1 января 2008 года и 1 мая 2008 года.
5. Законодательство о социальной политике
Основным направлением социальной политики является решение вопросов регулирования доходов, социально-трудовых отношений, занятости населения, его социального обеспечения, а также проблем в сферах здравоохранения, образования, физкультуры, спорта и туризма, семейной, женской и молодежной политики.
5.1. Социальная защита населения
Важным направлением в деятельности органов власти Москвы является осуществление действующих и развитие новых форм социальной защиты населения.
Закон города Москвы от 17 января 2001 года № 3 "Об обеспечении беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктур города Москвы" направлен на решение проблемы адаптации инвалидов к городской среде, обеспечения их беспрепятственного передвижения, доступа к объектам социальной инфраструктуры и пользования ими, а также на устранение архитектурных, транспортных и коммуникационных барьеров, ущемляющих права и свободы маломобильных граждан и мешающих их интеграции в общество.
В Москве живет около 1 млн. человек с ограниченными физическими возможностями, причем 190 тысяч из них - инвалиды с нарушениями опорно-двигательной системы. Город еще плохо приспособлен для адаптации инвалидов и улучшения их жизнедеятельности в городской среде. Из-за отсутствия специальных пандусов инвалиды-колясочники не могут без посторонней помощи выйти из собственной квартиры, пользоваться общественным транспортом. На момент разработки Закона из 27 тыс. московских домов были адаптированы для инвалидов только 99, из 400 крупных торговых объектов - 50, из 159 гостиниц - 2, из 138 учреждений бытового обслуживания - лишь одно, спортивных учреждений для инвалидов вообще не было.
Закон в совокупности с мерами организационного, правового, экономического и воспитательного воздействия призван способствовать обеспечению свободы передвижения маломобильных граждан и созданию им в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации. Закон определяет общие требования по приспособлению объектов для беспрепятственного передвижения, доступа к ним инвалидов и других маломобильных граждан в соответствии с федеральным законодательством, действующими градостроительными нормативами, строительными нормами и правилами, устанавливает ответственность за их нарушение в городе Москве.
Как следует из поступающих в Московскую городскую Думу писем граждан, Закон вызывает как положительные, так и отрицательные отзывы. В частности, "многие инвалиды, обращаясь в органы власти и получая положительные ответы о возведении пандусов, ждут исполнения годами".
На регулирование отношений, связанных с предоставлением органами государственной власти города Москвы мер социальной поддержки по медицинской, профессиональной, социальной реабилитации, обеспечению техническими средствами реабилитации, воспитанию и образованию, содействию занятости инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности, направлен Закон города Москвы от 26 октября 2005 года № 55 "О дополнительных мерах социальной поддержки инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности в городе Москве".
Важным средством социальной реабилитации инвалидов является обеспечение их различными техническими приспособлениями и протезными изделиями, а также предоставление инвалидам по медицинским показаниям транспортных средств за счет средств городского бюджета.
Реализация Закона будет способствовать созданию инвалидам и другим лицам с ограничениями жизнедеятельности условий для восстановления способностей к бытовой, общественной и профессиональной деятельности, для интеграции их в общество, более полному удовлетворению потребностей в реабилитационных услугах, улучшению качества и уровня их жизни.
Для повышения эффективности социальной защиты москвичей был разработан и принят Закон города Москвы от 17 октября 2001 года № 49 "О потребительской корзине в городе Москве", который определил состав потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения столицы. Закон был необходим, в частности, для обеспечения перехода на предоставление социальных пособий и льгот с учетом величины прожиточного минимума и размера среднедушевого дохода семьи.
Срок действия Закона - до 1 июля 2003 года - определялся с учетом Федерального закона от 20 ноября 1999 года № 201-ФЗ "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации". До установления новых сроков федеральным законодательством срок действия городской потребительской корзины был трижды пролонгирован законами города Москвы.
Истечение срока действия городской потребительской корзины 31 декабря 2005 года, а также принятие Федерального закона от 31 марта 2006 года № 44-ФЗ "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации" с учетом изменений объемов и структуры потребления товаров и услуг населением, произошедших с 1999 по 2004 год, обусловили принятие нового Закона города Москвы от 17 мая 2006 года № 19 "О потребительской корзине в городе Москве".
Новая потребительская корзина предусматривает сокращение норм потребления хлебопродуктов, картофеля и увеличение норм потребления мясопродуктов, рыбопродуктов, молока и молочных продуктов, яиц, фруктов, сахара и кондитерских изделий. Предложенные минимальные наборы продуктов являются усредненной моделью питания, сбалансированного по основным пищевым веществам и энергии. Нормы потребления непродовольственных товаров, жилищно-коммунальных, бытовых и транспортных услуг по сравнению с ранее действовавшей потребительской корзиной изменены незначительно.
Указанный Закон позволяет обеспечить предоставление государственных социальных выплат в соответствии с федеральным законодательством и нормативными актами города Москвы, более полно учесть характеристики уровня жизни населения города Москвы при разработке и реализации городских социальных программ, определить бюджетные затраты на их выполнение и оказание помощи малоимущим москвичам при реализации мер социальной защиты населения города Москвы.
В целях создания в городе необходимой правовой базы, адекватной новому порядку предоставления социальных пособий и льгот, Московской городской Думой был принят Закон города Москвы от 15 мая 2002 года № 23 "О прожиточном минимуме в городе Москве". Фиксированный прожиточный минимум установлен для оценки уровня жизни населения, предоставления адресных государственных социальных выплат в соответствии с федеральным законодательством, прогнозирования бюджетных затрат на социальную политику и оказания помощи нуждающимся москвичам, разработки и реализации мер социальной защиты жителей столицы и городских социальных программ. Законом предусматривается на основе ежемесячных статистических данных ежеквартальное установление Правительством Москвы величины прожиточного минимума по основным социально-демографическим группам населения и в среднем на душу населения.
Закон города Москвы от 17 мая 2006 года № 20 "О внесении изменений в статью 6 Закона города Москвы от 15 мая 2002 года № 23 "О прожиточном минимуме в городе Москве" привел Закон в соответствие с федеральным законодательством в части прохождения экспертизы проектов региональных потребительских корзин в федеральных органах.
В соответствии с общими принципами разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, установленными Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Московская городская Дума приняла ряд нормативных правовых актов, направленных на социальную защиту отдельных категорий москвичей.
Закон города Москвы от 3 ноября 2004 года № 70 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы" определил конкретное содержание отнесенных к полномочиям субъектов Российской Федерации мер социальной поддержки тружеников тыла, ветеранов труда и приравненных к ним лиц по состоянию на 31 декабря 2004 года, реабилитированных и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий. Общая численность этих льготных категорий в Москве составляет свыше 900 тыс. человек. Закон сохранил для указанных категорий наиболее значимые льготы, предоставлявшиеся им ранее федеральным законодательством и нормативными правовыми актами города.
Для обеспечения в последующие годы уровня социальной защищенности "региональных" категорий граждан в Закон были внесены соответствующие изменения Законами города Москвы от 9 февраля 2005 года № 7 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 3 ноября 2004 года № 70 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы", от 6 июля 2005 года № 35 "О внесении изменений в статьи 5, 6, 7, 8 и 10 Закона города Москвы от 3 ноября 2004 года № 70 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы", от 7 декабря 2005 года № 67 "О внесении дополнения в статью 8 Закона города Москвы от 3 ноября 2004 года № 70 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы", от 31 января 2007 года № 3 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 3 ноября 2004 года № 70 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы", от 23 мая 2007 года № 12 "О внесении изменения в статью 8 Закона города Москвы от 3 ноября 2004 года № 70 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы".
Изменения касаются сохранения права на бесплатный проезд в городе Москве на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси и маршрутного такси) для отдельных категорий граждан; обеспечения при наличии медицинских показаний отдельных категорий граждан бесплатными санаторно-курортными путевками через органы социальной защиты населения и возмещения расходов на проезд железнодорожным транспортом дальнего следования к месту лечения по указанным путевкам; предоставления отдельным льготным категориям абонентов телефонных сетей ежемесячной денежной компенсации на оплату услуг местной телефонной связи, предоставляемых на территории города Москвы, и т.д.
Закон дважды являлся предметом рассмотрения в суде по заявлениям граждан. В первом случае он оспаривался полностью. Определением Московского городского суда от 18 марта 2005 года в принятии заявления было отказано. Определением Верховного Суда Российской Федерации от 10 августа 2005 года определение Московского городского суда оставлено без изменения. Во втором случае гражданином оспаривался пункт 2 статьи 6 Закона, согласно которому "меры социальной поддержки, установленные настоящей статьей, предоставляются указанным в пункте 1 статьи 6 лицам после назначения пенсии в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации". Решением Московского городского суда от 12 октября 2005 года в удовлетворении заявления отказано. Определением Верховного Суда Российской Федерации от 1 февраля 2006 года решение Московского городского суда оставлено без изменения, а кассационная жалоба представителя - без удовлетворения.
По поводу Закона в Московскую городскую Думу поступают письма граждан, в которых, в частности, выражается недовольство суммами выплат, высказываются предложения об их повышении, в ходе приема граждан высказывались предложения по расширению круга лиц, имеющих право на социальную поддержку по оплате услуг телефонной связи, поступил также ряд предложений по внесению изменений в Закон.
Закон был предложен для обсуждения жителям города Москвы на официальном сайте Думы. Более трети участников опроса полагают, что данный Закон мог бы более эффективно защищать интересы жителей города Москвы. По их мнению, перечень категорий граждан, на которых распространяется действие Закона, должен быть расширен.
Закон города Москвы от 6 июня 2007 года № 14 "О мерах социальной поддержки лиц, проживающих в сельской местности и работающих (работавших) в учреждениях социальной сферы города Москвы" направлен на повышение уровня социальной защиты указанных работников, содействие закреплению квалифицированных кадров в целях улучшения качества оказания медицинских, образовательных и других услуг. В нем устанавливаются категории лиц, которым предоставляются меры социальной поддержки (оплата жилого помещения и коммунальных услуг), определяются источники финансирования указанных мер.
В настоящее время в целях правового регулирования социальной политики города Москвы в области социального обслуживания населения ведется разработка нового закона города Москвы о социальном обслуживании населения города Москвы.
Социально значимой сферой является похоронное дело. В целях обеспечения соблюдения прав жителей столицы и сохранения контроля города за осуществлением деятельности в этой области был принят Закон города Москвы от 4 июня 1997 года № 11 "О погребении и похоронном деле в городе Москве".
Закон установил на территории столицы принципы правового регулирования отношений, связанных с погребением, гарантии погребения с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожеланий лица, взявшего на себя обязанности по организации похорон, а также гарантировал предоставление материальной и иной помощи для погребения.
Закон неоднократно приводился в соответствие с изменявшимися федеральным и московским законодательствами. Изменения вносились Законами города Москвы от 13 января 1999 года № 1 "О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 4 июня 1997 года № 11 "О погребении и похоронном деле в городе Москве", от 21 февраля 2001 года № 6 "О приведении в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации отдельных законов города Москвы", от 5 сентября 2001 года № 41 "О внесении изменений и дополнений в статьи 9, 10, 11, 12, 13, 15, 17, 18, 19, 22, 23 Закона города Москвы от 4 июня 1997 года № 11 "О погребении и похоронном деле в городе Москве", от 25 февраля 2004 года № 8 "О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 4 июня 1997 года № 11 "О погребении и похоронном деле в городе Москве", от 15 июня 2005 года № 22 "О внесении изменения в Закон города Москвы от 4 июня 1997 года № 11 "О погребении и похоронном деле в городе Москве", от 6 июня 2007 года № 16 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 4 июня 1997 года № 11 "О погребении и похоронном деле в городе Москве".
Изменения касались перечня ритуальных услуг, предоставляемых в городе Москве, возмещения их стоимости городским специализированным службам по вопросам похоронного дела, определения таких понятий, как "городская специализированная служба по вопросам похоронного дела", "захоронение", "место захоронения", "обряд", "похороны", "похоронные принадлежности", "родственный участок", "похоронное дело в городе Москве", и других.
5.2. Труд и занятость населения
С 1 января 2005 года на федеральном уровне система оплаты труда регулируется только для работников федеральных государственных учреждений. Вопросы регулирования оплаты труда работников бюджетных учреждений переданы субъектам Российской Федерации. Для реализации этого полномочия был принят Закон города Москвы от 15 декабря 2004 года № 86 "Об оплате труда работников государственных учреждений города Москвы", установивший соответствующую систему оплаты труда. Закон города Москвы от 22 июня 2005 года № 27 "О внесении изменения в статью 2 Закона города Москвы от 15 декабря 2004 года № 86 "Об оплате труда работников государственных учреждений города Москвы" установил, что с 1 января 2005 года тарифная ставка (оклад) первого разряда тарифной сетки по оплате труда работников государственных учреждений города Москвы не может быть ниже 1100 рублей в месяц, а с 1 августа 2005 года - 2000 рублей в месяц.
В 2006-2007 годах продолжала проводиться политика, направленная на повышение оплаты труда работников городских бюджетных организаций. В соответствии с достигнутыми договоренностями между Правительством Москвы, московскими объединениями профсоюзов и московскими объединениями промышленников и предпринимателей (работодателей) Дума дважды вносила изменения в действующее законодательство, приняв Законы города Москвы от 5 апреля 2006 года № 14 "О внесении дополнения в статью 2 Закона города Москвы от 15 декабря 2004 года № 86 "Об оплате труда работников государственных учреждений города Москвы" и от 21 июня 2006 года № 28 "О внесении изменения в статью 2 Закона города Москвы от 15 декабря 2004 года № 86 "Об оплате труда работников государственных учреждений города Москвы". С 1 мая 2006 года была установлена тарифная ставка (оклад) первого разряда тарифной сетки в размере не ниже 2200 рублей в месяц, а с 1 сентября 2006 года - в размере не ниже 2530 рублей в месяц. В 2007 году Закон города Москвы от 28 марта 2007 года № 9 "О внесении изменения в статью 2 Закона города Москвы от 15 декабря 2004 года № 86 "Об оплате труда работников государственных учреждений города Москвы" установил новый уровень тарифной ставки в размере 2910 рублей с 1 мая 2007 года и в размере 3640 рублей - с 1 сентября того же года.
Квотирование рабочих мест является одной из мер по обеспечению слабозащищенных граждан равными по сравнению с другими категориями населения возможностями в реализации права на труд и социальную защиту от безработицы. В Москве к квотированию рабочих мест для инвалидов и молодежи приступили еще в 1997 году. Закон города Москвы от 12 ноября 1997 года № 47 "О квотировании рабочих мест в городе Москве" был призван повысить уровень социальной защищенности двух категорий граждан - инвалидов и молодых людей в возрасте до 18 лет при реализации ими права на труд. В связи с изменениями федерального законодательства этот Закон принят в новой редакции.
Закон города Москвы от 22 декабря 2004 года № 90 "О квотировании рабочих мест" регулирует правовые, экономические и организационные основы для приема на работу инвалидов и отдельных категорий молодежи, в том числе несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в возрасте до 23 лет, граждан в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу впервые. Закон предусматривает создание и сохранение, а также модернизацию специальных рабочих мест для инвалидов, создание рабочих мест для молодежи указанных категорий, создание учебных мест для детей-инвалидов, обучающихся на дому, а также обеспечение беспрепятственного доступа инвалидов к рабочим местам и инфраструктуре предприятий.
Закон установил административную ответственность за невыполнение работодателем обязанности по созданию или выделению квотируемых рабочих мест и размеры административных штрафов за подобные правонарушения.
Закон являлся предметом рассмотрения в суде. Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 10 августа 2005 года изменено решение Московского городского суда от 16 мая 2005 года: часть 3 статьи 2 Закона признана недействующей в части слов "либо уплата ежемесячно в целевой бюджетный фонд квотирования рабочих мест в городе Москве компенсационной стоимости квотируемого рабочего места в размере прожиточного минимума для трудоспособного населения, определенного в городе Москве на день ее уплаты в порядке, установленном правовыми актами города Москвы" в отношении инвалидов, признанных таковыми федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы, в порядке и на условиях, установленных Правительством Российской Федерации, со дня вступления решения суда в законную силу.
При обсуждении Закона на официальном сайте Думы участники опроса высказали мнение, что более всего нуждаются в использовании квотирования рабочих мест дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, в возрасте до 23 лет, затем инвалиды, выпускники учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущие работу впервые, а также несовершеннолетние.
В сфере трудовых отношений сформировалась социально-экономическая система, в которой эффективно взаимодействуют государственная власть, профсоюзы и предприниматели. Разнообразие вопросов, решаемых в рамках трехстороннего соглашения, требовало полноценной нормативной базы, регулирующей взаимодействие участников соглашения и способствующей реализации социально ориентированной экономической политики в Москве. Закон города Москвы от 22 октября 1997 года № 44 "О социальном партнерстве" определил правовые основы становления, организации, функционирования, укрепления и развития системы социального партнерства в городе в целях регулирования социально-трудовых и связанных с ними экономических отношений и достижения общественного согласия.
В Закон вносились изменения Законами города Москвы от 19 декабря 2001 года № 72 "О внесении изменений в статью 24 Закона города Москвы от 22 октября 1997 года № 44 "О социальном партнерстве", от 16 января 2002 года № 3 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 22 октября 1997 года № 44 "О социальном партнерстве", от 19 мая 2004 года № 30 "О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 22 октября 1997 года № 44 "О социальном партнерстве".
Изменения касались административных штрафов за нарушения в сфере социального партнерства, которые могут налагаться государственными инспекторами труда в пределах их полномочий; установления обязанности для сторон соглашений, коллективных договоров своевременно предоставлять информацию, позволяющую предотвращать конфликтные ситуации; определения и реализации минимальных социально-трудовых нормативов и т.д.
До 2001 года в столице неуклонно росла статистика несчастных случаев на производстве. Значительное число нарушений правил охраны труда происходило на предприятиях малого и среднего бизнеса. Ежегодное увеличение несчастных случаев и травматизма на производстве, несоблюдение элементарных правил техники безопасности требовали разработки новых правовых документов, регламентирующих защиту прав москвичей на безопасный труд. Закон города Москвы от 14 марта 2001 года № 7 "Об охране труда в городе Москве" регулирует отношения в сфере охраны труда между работодателями и работниками предприятий любых форм собственности. Он установил основные направления государственной политики в сфере охраны труда: обеспечение безопасных условий труда работников; предупреждение производственного травматизма и профессиональных заболеваний. При этом безопасность жизни и здоровья людей признается приоритетной по отношению к результатам производственной деятельности.
В дальнейшем в Закон вносились изменения Законами города Москвы от 26 декабря 2001 года № 74 "О внесении изменений в статьи 5, 7, 9, 11, 12, 13, 21 Закона города Москвы от 14 марта 2001 года № 7 "Об охране труда в городе Москве", от 11 февраля 2004 года № 6 "О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 14 марта 2001 года № 7 "Об охране труда в городе Москве", от 24 ноября 2004 года № 80 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 14 марта 2001 года № 7 "Об охране труда в городе Москве".
5.3. Защита семьи, материнства, отцовства и детства
В целях всесторонней защиты прав и законных интересов детей, нуждающихся в помощи государства, и с учетом местных особенностей был принят Закон города Москвы от 4 июня 1997 года № 16 "Об организации работы по опеке и попечительству в городе Москве".
Закон направлен на обеспечение оптимальных условий для жизни и воспитания детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и несовершеннолетних, нуждающихся в государственной защите, а также на защиту личных и имущественных прав и интересов совершеннолетних лиц, признанных судом недееспособными, дееспособных совершеннолетних лиц, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять свои права и выполнять свои обязанности.
Практика свидетельствует о высокой эффективности семейного устройства детей, нуждающихся в социальной защите. Семейные взаимоотношения дают возможность для приобретения нового социального опыта общения со сверстниками и взрослыми. Принятый Думой Закон города Москвы от 27 июня 2001 года № 33 "О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 4 июня 1997 года № 16 "Об организации работы по опеке и попечительству в городе Москве" направлен на совершенствование работы специализированных органов, занимающихся детьми и лицами, добровольно взявшими на себя обязанности опекунов (попечителей). В базовый Закон внесено изменение, связанное с патронатным воспитанием детей. Установлены формы и общие принципы социального патроната, порядок его организации, утверждены сроки патроната над детьми, нуждающимися в государственной защите. Определены гарантии деятельности опекунов и специальных сотрудников уполномоченных служб. Внесено изменение в название Закона "Об организации работы по опеке, попечительству и патронату в городе Москве".
В целях приведения Закона в соответствие с законодательством, дальнейшего развития и совершенствования организации опеки, попечительства и патроната в городе Москве был принят Закон города Москвы от 29 сентября 2004 года № 59 "О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 4 июня 1997 года № 16 "Об организации работы по опеке, попечительству и патронату в городе Москве".
Внесение изменения в пункт 5 статьи 150 "Права и обязанности опекуна (попечителя) ребенка" Семейного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым с 1 января 2005 года порядок и размеры ежемесячных выплат денежных средств опекунам (попечителям) на содержание подопечных детей устанавливаются законами субъекта Российской Федерации, обусловило принятие Закона города Москвы от 15 декабря 2004 года № 87 "О порядке и размере выплаты денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)".
Закон устанавливает порядок и размер выплаты денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), в городе Москве и предусматривает, что на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), местом жительства которых является город Москва, опекунам (попечителям) ежемесячно выплачиваются денежные средства на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря, предметов хозяйственного обихода, личной гигиены, игр, игрушек, книг исходя из установленных натуральных норм по фактическим ценам, сложившимся в городе Москве.
На детей, находящихся под опекой (попечительством) в семьях граждан, распространяются нормы материального обеспечения, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и города Москвы для детей, находящихся на полном государственном обеспечении в образовательных учреждениях, лечебных учреждениях, учреждениях социальной защиты населения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и других аналогичных учреждениях.
Управлениями социальной защиты районов города Москвы в октябре 2005 года выплачивались денежные средства на содержание 8,3 тыс. детей, находящихся под опекой (попечительством). Практика реализации Закона выявила ряд проблем, требующих дополнительного правового регулирования.
Закон города Москвы от 2 ноября 2005 года № 52 "О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 15 декабря 2004 года № 87 "О порядке и размере выплаты денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)" установил ежемесячный размер выплаты денежных средств на содержание подопечного в сумме прожиточного минимума для детей в городе Москве, определил порядок назначения и прекращения выплаты денежных средств, а также предусмотрел возможность продления и приостановления (при определенных условиях) выплаты денежных средств на содержание подопечного. В 2006 году в указанный Закон также были внесены изменения, направленные на устранение внутренних противоречий.
В целях социальной поддержки семей, имеющих несовершеннолетних детей, был принят Закон города Москвы от 3 ноября 2004 года № 67 "О ежемесячном пособии на ребенка", определивший условия предоставления ежемесячного пособия, порядок и сроки его назначения, а также основания для прекращения выплаты пособия на ребенка. Закон сохранил действовавший на федеральном уровне принцип адресного предоставления ежемесячного пособия семьям с детьми с учетом среднедушевого дохода. Вместе с тем в отличие от федерального законодательства, в соответствии с которым подтверждение доходов осуществляется по заявительному принципу, в принятом Законе предусмотрено документальное подтверждение доходов семьи для лиц, которые впервые обратятся за пособием после 1 января 2005 года.
Закон регулирует отношения, связанные с назначением и выплатой ежемесячного пособия на ребенка, в целях социальной поддержки граждан, имеющих детей. Размер ежемесячного пособия на ребенка и порядок его назначения устанавливаются Правительством Москвы.
В настоящее время в Москве помимо выплаты предусмотренных федеральным законодательством государственных пособий семьям с детьми оказывается адресная социальная поддержка в виде ежемесячных и единовременных денежных выплат, натуральной помощи, льгот. Система таких мер, осуществляемых за счет средств городского бюджета, формировалась на протяжении 15 лет и продолжает совершенствоваться. На проведение адресной социальной поддержки, направленной на создание условий для повышения уровня жизни семей с детьми, регулирование отношений по предоставлению им денежных выплат и других мер социальной помощи, направлен Закон города Москвы от 23 ноября 2005 года № 60 "О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве".
Закон определил меры социальной поддержки семей с детьми, осуществляемые за счет бюджета города, и объединил нормы, содержащиеся в ранее принятых нормативных правовых актах города Москвы, регулирующих данные отношения. В сферу действия Закона включены различные категории семей с детьми: малообеспеченные, неполные и многодетные семьи, семьи с детьми-инвалидами, студенческие и другие семьи. Закон определил условия назначения единовременных, ежемесячных и ежегодных денежных выплат указанным семьям, основания предоставления натуральной помощи и льгот, а также учреждения социального обслуживания семей с детьми и виды социальных услуг, которые они предоставляют. Наряду с существующими мерами социальной поддержки введены новые виды денежных выплат.
Принятые Правительством Москвы в 2006 году нормативные правовые акты (распоряжение Правительства Москвы от 29 июня 2006 года № 1200-РП "О проведении эксперимента по внедрению льготной системы обслуживания беременных женщин", постановление Правительства Москвы от 21 ноября 2006 года № 928-ПП "О Комплексной программе дополнительных мер по поддержке семей с детьми, созданию благоприятных условий развития семейных форм воспитания и становления личности ребенка на 2007 год") значительно расширили виды денежных, натуральных и других форм помощи семьям с детьми. Законом города Москвы от 20 июня 2007 года № 22 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 23 ноября 2005 года № 60 "О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве" закреплены обозначенные в этих документах меры социальной поддержки семей с детьми, которые позволят повысить престиж института семьи, улучшить положение семей с детьми, сделать шаг к сокращению числа детских приютов, помогут детям-сиротам найти свои семьи.
По сравнению с 2005 годом в 2 раза увеличено ежемесячное пособие на ребенка (с 70 до 150 руб.). На выплату пособия ежегодно направляются значительные средства из бюджета города Москвы, кроме того, за счет средств городского бюджета проводятся различные доплаты на детей одиноким и многодетным матерям, семьям, потерявшим кормильца, а также на детей первых трех лет жизни. Введен ряд дополнительных мер социальной поддержки многодетных семей, матерей, имеющих детей-инвалидов.
В соответствии с законодательством города выплачивается ежемесячное пособие на ребенка, общее число получателей к концу 2007 года достигло около 700 тысяч.
В соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ дополнительные гарантии по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации. В Законе города Москвы от 30 ноября 2005 года № 61 "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в городе Москве" определен комплекс мер, реализуемых органами государственной власти города Москвы, по защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, регулируются отношения, связанные с установлением дополнительных гарантий по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Закон закрепил право детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на надлежащее воспитание и развитие, установил единовременную компенсационную выплату усыновителю на возмещение расходов в связи с усыновлением ребенка в городе Москве, детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей; дополнительные гарантии права детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на образование, труд, льготный проезд, медицинское обслуживание и отдых, жилище и имущество; гарантии детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, являющимся детьми-инвалидами и детьми с ограниченными возможностями здоровья.
Для выполнения задач, поставленных в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 апреля 2007 года, в бюджете города Москвы на 2007 год предусмотрено направить 10 млрд. рублей на дополнительные меры социальной поддержки семей с детьми, материнства и детства, на стимулирование рождаемости, создание благоприятных условий развития и становления личности ребенка, работу с детьми, подростками и молодежью по месту жительства, содержание детского приюта, городского и межрайонных центров "Дети улиц", Московского городского штаба молодежно-студенческих отрядов и ряда других досуговых учреждений, на выполнение молодежных городских программ. Это будет способствовать реализации социальной политики города и предупреждению подростковой безнадзорности, наркомании и преступности среди детей, подростков и молодежи.
2007 год в городе Москве объявлен Годом ребенка под девизом "Растем вместе с Москвой". Правительством Москвы принята Комплексная программа дополнительных мер по поддержке семей с детьми, созданию благоприятных условий развития семейных форм воспитания и становления личности ребенка на 2007 год.
В рамках реализации мероприятий, связанных с Годом ребенка, в настоящее время в городе Москве органами исполнительной власти разработан проект закона города Москвы об основных гарантиях прав детей, который планируется внести в Думу в 2008 году.
В целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и законных интересов детей, признания и соблюдения этих прав и интересов был принят Закон города Москвы от 3 октября 2001 года № 43 "Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве".
Законом определены порядок назначения и освобождения от должности Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве, его статус, полномочия, а также иные вопросы его деятельности. Согласно Закону к функциям Уполномоченного отнесены: рассмотрение обращений, касающихся нарушения прав ребенка, жалоб на неправомерные действия или бездействие органов власти любого уровня; оказание детям и их законным представителям бесплатной юридической помощи; направление в компетентные органы ходатайств о возбуждении административных или уголовных дел в отношении лиц, в решениях или действиях которых усматриваются нарушения прав и свобод ребенка; участие в судебных процессах в целях восстановления прав ребенка. В соответствии с данным Законом Московской городской Думой было принято постановление от 6 февраля 2002 года № 34 "О назначении на должность Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве". Первым официальным защитником прав детей стал Алексей Головань, длительное время занимавшийся проблемами защиты прав детей.
Изменение ряда федеральных законов и вступление в силу Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ обусловило принятие Закона города Москвы от 13 апреля 2005 года № 12 "Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав". В Законе регламентирован порядок образования на разных уровнях комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, определены полномочия комиссий и срок, на который они образуются. В правовом акте впервые предусмотрена возможность проведения примирительных процедур между правонарушителем и его жертвой, что позволило создать условия не только для осознания подростком тяжести совершенного им проступка в отношении конкретных лиц, но и для проведения с ним эффективной профилактической работы. Данный законодательный акт явился конкретным шагом для внедрения ювенальных технологий в правоприменительную деятельность.
5.4. Здравоохранение, физическая культура, спорт и туризм
Органами власти Москвы особое внимание уделялось реализации приоритетного национального проекта "Здоровье" и Городской целевой программы развития здравоохранения "Столичное здравоохранение" на 2006-2007 гг.
Московская городская Дума ежегодно принимает закон города о бюджете, в котором предусматривается финансирование городской системы здравоохранения.
Во исполнение федерального законодательства, в целях повышения эффективности мероприятий по обеспечению эпизоотического и ветеринарно-санитарного благополучия, защиты населения от болезней, общих для человека и животных, выпуска безопасной в ветеринарном отношении продукции животноводства, предупреждения появления и распространения заразных и массовых незаразных болезней животных был принят Закон города Москвы от 29 июня 2005 года № 33 "Об эпизоотическом и ветеринарно-санитарном благополучии города Москвы".
В Законе определены полномочия органов государственной власти города Москвы, структура государственной ветеринарной службы, ее статус, разделены функции государственной ветеринарной службы в части осуществления контрольной (надзорной) деятельности и оказания услуг.
Закон города Москвы от 18 января 2006 года № 4 "О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 29 июня 2005 года № 33 "Об эпизоотическом и ветеринарно-санитарном благополучии города Москвы" внес изменения в некоторые нормы в части процедуры регистрации специалистов в области ветеринарии, занимающихся предпринимательской деятельностью, уточнил виды продукции и грузов, подконтрольных государственной ветеринарной службе.
В начале 90-х годов в ходе проведения мероприятий по призыву граждан на военную службу было выявлено значительное ухудшение здоровья юношей - полностью здоровыми медкомиссии признавали лишь 77% призывников.
Одним из эффективных методов укрепления здоровья молодежи и населения в целом были и остаются меры по восстановлению и развитию массовых видов физической культуры и спорта. Закон города Москвы от 26 июня 1996 года № 20 "О физической культуре и спорте" установил принципы правового регулирования отношений в области физической культуры и спорта, определил систему организации управления физической культурой и спортом, создал правовую базу для функционирования физкультурно-оздоровительных и спортивных организаций, участвующих в реализации городских программ, разрабатываемых в соответствии с указанным Законом, и обеспечил гарантии права жителей столицы на занятия физической культурой и спортом.
Изменения в федеральном законодательстве потребовали принятия Закона города Москвы от 3 октября 2001 года № 45 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 26 июня 1996 года № 20 "О физической культуре и спорте".
Важным направлением в развитии массового спорта явилась передача органам местного самоуправления отдельных полномочий города Москвы в сфере организации физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства, которая была закреплена Законом города Москвы от 25 октября 2006 года № 53 "О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства".
Во исполнение городских законов Правительством Москвы утверждена в 2006 году Концепция городской комплексной программы "Спорт Москвы 2" (2007-2009 гг.).
Также принята Программа развития туризма в городе Москве на период до 2010 года, на финансирование которой только в 2006 году было израсходовано из бюджета города Москвы 424,7 млн. руб. (без учета капитальных вложений).
5.5. Образование
Одним из ведущих факторов развития города, обеспечивающих, в частности, реализацию его социальной, культурной и экономической политики, является образование. Улучшение качества образования является важнейшим условием повышения конкурентоспособности отечественной экономики.
В целях приведения столичной системы образования в соответствие с современными международными стандартами и тенденциями, а также для достижения высокого качества обучения, воспитания и социализации подрастающего поколения принят Закон города Москвы от 20 июня 2001 года № 25 "О развитии образования в городе Москве".
Закон устанавливает принципы деятельности органов государственной власти города Москвы по развитию образования, регулирует формы участия органов государственной власти города Москвы, органов городского самоуправления, образовательных учреждений и организаций, физических и юридических лиц в развитии образования в столице и направлен на обеспечение прав москвичей на получение образования, а также на поддержку развития образовательной деятельности. В связи с новой редакцией Устава города Москвы был подготовлен и принят Закон города Москвы от 10 октября 2001 года № 46 "О внесении изменений в статьи 1, 2, 10, 11, 12, 14, 15, 19 и 23 Закона города Москвы от 20 июня 2001 года № 25 "О развитии образования в городе Москве".
Постоянно возрастающие требования к качеству и уровню подготовки обучающихся, рост потребности в высокообразованных специалистах выявляют необходимость создания правовых условий получения гражданами образования, законодательного закрепления принципиально новых условий функционирования образования, повышения ответственности государства, местных органов власти в вопросах повышения уровня и улучшения качества различных видов образования. Закон города Москвы от 29 октября 2003 года № 63 "О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 20 июня 2001 года № 25 "О развитии образования в городе Москве" уточнил полномочия органов местного самоуправления в городе Москве в области образования: участие в осуществлении хозяйственного, материально-технического обеспечения деятельности государственных образовательных учреждений, находящихся на территории муниципального образования, изыскание и направление внебюджетных средств на эти цели; учет списочного состава детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях. Законом установлено повышение заработной платы отдельным педагогическим и иным работникам, специалистам государственных образовательных учреждений, входящих в городскую государственную систему образования.
В связи с изменением федерального законодательства Законом города Москвы от 22 декабря 2004 года № 91 "О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 20 июня 2001 года № 25 "О развитии образования в городе Москве" внесены редакционные изменения, даны новые определения государственных образовательных учреждений и организаций, а также исключены нормы о финансировании имеющих государственную аккредитацию негосударственных образовательных организаций, реализующих общеобразовательные программы. Законом предусматривается предоставление налоговых льгот образовательным учреждениям и организациям, а также организациям, оказывающим поддержку системе образования, устанавливается право образовательных учреждений иметь валютные средства, а также иметь в собственности внебюджетные средства и приобретенные на такие средства объекты собственности.
Закон города Москвы от 15 июня 2005 года № 23 "О внесении дополнения в Закон города Москвы от 20 июня 2001 года № 25 "О развитии образования в городе Москве" принят в целях приведения московского законодательства в соответствие с федеральным, изменившим пределы полномочий субъектов Российской Федерации, в результате чего функции по предоставлению дополнительного образования детям были отнесены к компетенции субъектов Российской Федерации. Закон регулирует виды государственных образовательных учреждений дополнительного образования детей, основополагающие принципы их функционирования, а также учитывает интересы граждан, нуждающихся в социальной поддержке, в том числе детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и детей-инвалидов.
В связи с участившимися случаями изъятия или изменения целевого назначения зданий государственных образовательных учреждений был принят Закон города Москвы от 8 ноября 2006 года № 55 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 20 июня 2001 года № 25 "О развитии образования в городе Москве", которым устанавливается запрет на их приватизацию или изменение целевого назначения. В соответствии с Законом на городской орган управления образованием возлагаются функции по осуществлению контроля и надзора в сфере образования, а также проведения аттестации педагогических работников.
Судами рассматривалось заявление гражданина о признании противоречащими федеральному законодательству пунктов 6 и 7 статьи 6 базового Закона, согласно которым родителям (законным представителям), проживающим на территории города Москвы, с учетом мнения детей предоставляется право выбора образовательного учреждения или организации для получения их детьми образования соответствующего уровня при условии наличия в учреждении или организации свободных мест. Решением Московского городского суда от 30 апреля 2003 года в удовлетворении заявления отказано. Определением Верховного Суда Российской Федерации от 11 июля 2003 года решение Московского городского суда оставлено без изменения.
Базовый Закон был представлен для обсуждения на официальном сайте Думы. Большинство участников опроса считают, что он эффективно защищает интересы жителей города Москвы на получение образования и устанавливает достаточные меры социальной поддержки работников образования.
В целях реализации гарантий права граждан на получение общего образования был принят Закон города Москвы от 10 марта 2004 года № 14 "Об общем образовании в городе Москве".
В Законе предусматриваются базовые нормы, способствующие созданию в системе образования города реальных гарантий прав граждан на получение среднего (полного) общего образования; нормы, регулирующие поддержку деятельности возможных типов и видов образовательных учреждений, доступность получения образования в любой форме для всех категорий граждан; реализация защиты прав обучающихся на получение образования данного уровня.
Закон регулирует отношения, связанные с реализацией права граждан на общедоступное, бесплатное и качественное общее образование в государственных образовательных учреждениях в различных формах и объеме, установленных государственными образовательными стандартами, определяет дополнительные требования к содержанию основных общеобразовательных программ в части московского регионального компонента государственных образовательных стандартов общего образования и особенности деятельности образовательных учреждений различных типов и видов, реализующих общеобразовательные программы дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования, направленные на формирование общей культуры личности обучающегося (воспитанника), здорового образа жизни, на воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к Родине, окружающей природе, семье, на создание основы для осознанного выбора и освоения профессиональных образовательных программ с учетом региональной специфики субъекта Российской Федерации - города Москвы.
В связи с принятием Федерального закона от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" потребуется дальнейшая работа над Законом в части приведения его терминологии в соответствие с указанным Федеральным законом.
На введение в Москве обязательности среднего (полного) общего образования, а также закрепление обязанности родителей или их законных представителей обеспечить детям получение такого образования направлен Закон города Москвы от 28 декабря 2005 года № 1 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 10 марта 2004 года № 14 "Об общем образовании в городе Москве". В Законе устанавливаются права педагогических работников на свободу выбора и использования методик обучения и воспитания, учебных пособий и учебников в соответствии с образовательной программой, утвержденной образовательным учреждением.
Закон города Москвы от 29 июня 2005 года № 32 "О начальном и среднем профессиональном образовании в городе Москве" регулирует отношения, связанные с реализацией права граждан на получение соответствующего образования в государственных образовательных учреждениях города Москвы в формах и объеме, установленных государственными образовательными стандартами.
Закон определяет формы участия органов государственной власти города Москвы, предприятий и организаций в подготовке необходимых столице квалифицированных рабочих кадров, что в настоящее время является одной из актуальных проблем в области образования. Неадекватность результатов деятельности государственных образовательных учреждений города относительно потребностей в квалифицированных специалистах в различных отраслях экономики обусловила необходимость установления системы партнерских отношений между государственными образовательными учреждениями и работодателями.
В целях координации деятельности по подготовке специалистов Закон предусматривает также создание специальных государственно-общественных советов, а также специализированных контролирующих организаций.
На приведение московского законодательства в соответствие с федеральным направлен Закон города Москвы от 22 февраля 2006 года № 12 "О внесении изменений в статью 5 Закона города Москвы от 29 июня 2005 года № 32 "О начальном и среднем профессиональном образовании в городе Москве", в котором устанавливается обязательность наличия соответствующих лицензий для образовательных учреждений и организаций начального и среднего профессионального образования при реализации ими общеобразовательных программ.
5.6. Культура
Москва - крупнейший центр не только деловой, но и духовной, культурной жизни страны. Значительное количество объектов столицы находится под эгидой ЮНЕСКО и представляет собой кладовую шедевров мировой и национальной культуры. Москва также была и остается крупным научным и образовательным центром страны.
Для установления единого порядка принятия решений о возведении в городе Москве произведений монументально-декоративного искусства городского значения был принят Закон города Москвы от 13 ноября 1998 года № 30 "О порядке возведения в городе Москве произведений монументально-декоративного искусства городского значения". В нем к произведениям монументально-декоративного искусства городского значения отнесены все произведения, создаваемые и устанавливаемые за счет средств бюджета города Москвы или финансируемые за счет иных источников, возводимые в городе Москве, исключая территории, принадлежащие физическим и юридическим лицам, закрытые для обзора и для свободного посещения, а также кладбища. На территориях охранных зон памятников истории и культуры произведения возводятся по согласованию с органами охраны памятников.
Практика применения данного Закона показала несовершенство некоторых его положений. Выявленные недостатки были учтены в Законе города Москвы от 2 октября 2002 года № 49 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 13 ноября 1998 года № 30 "О порядке возведения в городе Москве произведений монументально-декоративного искусства городского значения".
Позже Законом города Москвы от 10 ноября 2004 года № 71 "О внесении дополнения и изменения в статьи 4 и 6 Закона города Москвы от 13 ноября 1998 года № 30 "О порядке возведения в городе Москве произведений монументально-декоративного искусства городского значения" были внесены редакционные правки.
За восемь с половиной веков исторического развития Москва сформировалась как уникальное явление не только российского, но и мирового градостроительства. По количеству памятников столица значительно превосходит любой другой регион России. В настоящее время в Москве под государственной охраной находится свыше 3 тыс. недвижимых памятников истории и культуры, около 10 тыс. зданий и сооружений, формирующих историко-градостроительную среду в границах исторического центра города, и более тысячи объектов вне этой территории - под контролем государства.
Принятие Закона города Москвы от 14 июля 2000 года № 26 "Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры" стало первой в истории города попыткой создания современного всеобъемлющего законодательного акта о недвижимых объектах историко-культурного наследия - памятниках истории и культуры. Отсутствие на федеральном уровне достаточной законодательной базы, регулирующей вопросы охраны наследия, привело к разрушению единой государственной системы охраны памятников истории и культуры и вызвало ряд негативных явлений (полное отсутствие бюджетных ассигнований на охрану памятников, развал государственных реставрационных организаций и отток высококвалифицированных специалистов-реставраторов, ослабление государственных органов охраны памятников), спровоцировало стихийную, неупорядоченную, а иногда и противозаконную приватизацию объектов наследия.
В принятом документе отражена специфика Москвы как столицы России, субъекта Российской Федерации, крупнейшего исторического города и современного мегаполиса, реализующего функции финансового и делового центра международного значения. Закон ставит своей первоочередной задачей обеспечение сохранности богатейшего и во многом уникального историко-культурного наследия Москвы и предусматривает меры защиты памятников в условиях бурного развития города - осуществление нового строительства и современной реконструкции городских территорий, в том числе в историческом центре столицы.
В целях приведения в соответствие с изменившимся федеральным законодательством в части прав собственности города Москвы на расположенные на территории города Москвы недвижимые памятники истории и культуры был принят Закон города Москвы от 14 ноября 2001 года № 61 "О внесении изменений в статью 4 Закона города Москвы от 14 июля 2000 года № 26 "Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры".
Для сохранения, восстановления и воссоздания уникальных объектов историко-культурного наследия города Москвы и России, дальнейшего развития территории Государственного художественного историко-архитектурного и природно-ландшафтного музея-заповедника "Коломенское" на 2003-2007 годы была разработана соответствующая программа, утвержденная Законом города Москвы от 12 марта 2003 года № 18 "О Долгосрочной целевой программе сохранения объектов историко-культурного наследия и развития территории Государственного художественного историко-архитектурного и природно-ландшафтного музея-заповедника "Коломенское" на 2003-2007 годы". Программа распространяется на историческую территорию площадью 390 гектаров и предусматривает ряд важнейших мероприятий, среди которых научно-исследовательские и ремонтно-реставрационные работы на памятниках истории и культуры, включая перенос памятников деревянного зодчества, сохранение природных объектов и памятников природы, создание этнографического комплекса на территории бывшего села Коломенское, благоустройство территории и объектов Дьякова, строительство ремонтно-реставрационного комплекса, проведение археологических работ на территории музея-заповедника, и множество других мероприятий.
5.7. Молодежная политика
В Москве проживает около полутора миллиона человек в возрасте от 14 до 25 лет, и Закон города Москвы от 28 января 2004 года № 4 "О молодежи" направлен на государственную поддержку этой категории населения. Он определил основные цели и принципы организационного, финансового, научного, информационного и кадрового обеспечения молодежной политики. Внесенные в него Московской городской Думой в 2006 году изменения коснулись законодательного закрепления права льготного проезда для студентов, обучающихся по очной форме обучения в государственных образовательных учреждениях и негосударственных образовательных организациях, имеющих государственную аккредитацию, по программам высшего профессионального образования.
Исходя из задач общегосударственной семейной и молодежной политики Правительство Москвы проводит работу по обеспечению наиболее полного удовлетворения социальных потребностей и интересов семьи, детей и молодежи.
Созданы и работают окружные управления по семейной и молодежной политике в каждом административном округе города Москвы.
Продолжается выплата дополнительного единовременного пособия при рождении ребенка молодым семьям, размер которого составляет на первого ребенка 25 тыс. рублей, второго - 36 тыс. рублей, третьего и последующих - 51 тыс. рублей.
В целях повышения гражданской активности молодежи и студентов в решении общегородских проблем, политической и общественной жизни города, налаживания взаимодействия органов законодательной (представительной) и исполнительной власти города с молодыми гражданами и молодежными организациями с 2006 года реализуются проекты "Молодежная палата" и "Студенческое Правительство дублеров". Правительством Москвы рассмотрена и утверждена Комплексная целевая среднесрочная программа "Патриотическое воспитание молодежи Москвы на 2007-2009 гг.".
6. Жилищное законодательство
За последние годы в Москве применялись современные способы реализации жилищных прав граждан. Для этого городское жилищное законодательство перерабатывалось в соответствии с новым Жилищным кодексом Российской Федерации и основными направлениями приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России". При законодательном оформлении жилищных правоотношений принимались во внимание законодательство прошлых лет и зарубежный опыт, учитывались статус города Москвы как столицы Российской Федерации и судебная практика, которая неразрывно связана с защитой нарушенных прав, установленных в гражданском законодательстве.
Проводимая в столице жилищная политика характеризуется социальной направленностью. Приняты и реализуются новые жилищные программы.
Так, московская программа "Молодой семье - доступное жилье", на реализацию которой направлены 234,4 тыс. кв. метров вновь построенного жилищного фонда, не только помогает молодым семьям в городе Москве решить проблему улучшения жилищных условий, но и способствует улучшению демографической ситуации в городе. В 2006 году 3,7 тыс. молодых семей улучшили жилищные условия в рамках этой программы.
6.1. Обеспечение права жителей на жилые помещения
Во второй части Гражданского кодекса Российской Федерации, принятой в январе 1996 года, были разграничены обязательства аренды и найма жилья, значительно изменена существовавшая ранее система оформления передачи жилья в пользование и владение. Образовался новый для российского законодательства институт социального найма жилого помещения. Это повлияло на необходимость принятия новых городских нормативных актов, реализующих общие положения федерального законодательства. Думой был принят Закон города Москвы от 11 марта 1998 года № 6 "Основы жилищной политики в городе Москве", ставший базовым документом в жилищной сфере. В нем были определены основные принципы реализации и защиты конституционного права жителей столицы на жилье в условиях жилищной реформы, становления различных форм собственности жилья. Данный законодательный акт установил норму, порядок и условия предоставления жилого помещения в городском жилищном фонде, различные формы улучшения жилищных условий москвичей (в том числе предоставление бесплатного жилья для малоимущих граждан по договору социального найма), порядок оплаты жилого помещения (в том числе предоставление компенсаций - субсидий для малообеспеченных граждан), управления жилищным фондом и обеспечения государственного контроля за ним.
В связи с динамично изменяющимся федеральным законодательством в данный Закон неоднократно вносились изменения. Так, Закон города Москвы от 3 декабря 2003 года № 73 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 11 марта 1998 года № 6 "Основы жилищной политики города Москвы" (в редакции Законов города Москвы от 12 мая 1999 года № 23-52, от 10 июля 2002 года № 40)" разделил полномочия органов исполнительной и законодательной власти: Правительство Москвы утверждает цены на содержание, ремонт жилья, наем жилых помещений в жилищном фонде города, тарифы на коммунальные услуги в жилых помещениях, а также порядок их взимания после принятия закона города Москвы о бюджете на очередной финансовый год, а Московская городская Дума - нормативы потребления коммунальных услуг по представлению Мэра Москвы. Закон установил возможность пересмотра или изменения цен на содержание, ремонт жилья, наем жилых помещений и тарифов на коммунальные услуги в жилых помещениях, как правило, не чаще одного раза в год одновременно с принятием закона о бюджете города Москвы на очередной финансовый год в первом чтении. Позже был принят Закон города Москвы от 16 февраля 2005 года № 8 "О внесении изменений в статью 7 Закона города Москвы от 11 марта 1998 года № 6 "Основы жилищной политики города Москвы", который ввел норму о предоставлении жилья в порядке очередности исходя из времени принятия граждан на учет (кроме граждан, имеющих право на предоставление жилых помещений вне очереди). Таким образом, было исключено положение о ежегодном утверждении приоритетов предоставления жилых помещений из жилищного фонда города.
Отдельные нормы базового Закона в части установления оснований для вселения в жилое помещение были обжалованы в судебном порядке по заявлению гражданина как противоречащие федеральному законодательству. Решением Московского городского суда от 24 декабря 2002 года в удовлетворении заявления было отказано.
Задача распределения бесплатного жилья, выделяемого городом для обеспечения наиболее социально незащищенных граждан, решается в условиях дефицита жилой площади. В основу принятого Думой Закона города Москвы от 23 января 2002 года № 2 "О приоритетах предоставления в пользование или приобретения в собственность с помощью города жилых помещений в 2002-2003 годах" были положены приоритеты, обусловленные необходимостью решения наиболее острого социального вопроса в жилищной сфере - предоставления благоустроенной жилой площади прежде всего детям-сиротам и детям-инвалидам, тяжелобольным гражданам, инвалидам и участникам ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, инвалидам и ветеранам боевых действий, участникам Великой Отечественной войны и ветеранам труда, многодетным семьям и другим категориям. В дальнейшем Закон города Москвы от 27 ноября 2002 года № 67 "О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 23 января 2002 года № 2 "О приоритетах предоставления в пользование или приобретения в собственность с помощью города жилых помещений в 2002-2003 годах" привел отдельные положения базового Закона в соответствие с федеральным законодательством.
Порядок предоставления жилых помещений из городского жилищного фонда на 2004 год установлен Законом города Москвы от 26 мая 2004 года № 31 "О приоритетах в предоставлении жилых помещений и безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилых помещений в 2004 году". В нем определены категории граждан, имеющие право на внеочередное и первоочередное предоставление жилых помещений, с учетом перераспределения существовавших ранее пропорций выделения общей площади жилых помещений.
В соответствии со статьей 2 Жилищного кодекса Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления предоставляют жилые помещения по договорам социального найма только малоимущим гражданам. Статья 49 главы 7 Жилищного кодекса Российской Федерации содержит норму о том, что порядок признания граждан малоимущими утверждается законом субъекта Российской Федерации.
Закон города Москвы от 25 января 2006 года № 7 "О порядке признания жителей города Москвы малоимущими в целях постановки их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях" дал определение понятия "малоимущие граждане" применительно для столицы и установил: основания признания москвичей малоимущими для постановки их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма из жилищного фонда города Москвы; нормы предоставления площади жилого помещения на одного человека; порядок определения размеров доходов членов семьи и стоимости имущества семьи; порядок установления размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, подлежащего налогообложению, семьи в целях признания граждан (семьи) малоимущими и предоставления нуждающимся в улучшении жилищных условий жилых помещений по договорам социального найма.
Норма об определении лиц, отнесенных Законом к членам одной семьи, обжалована в судебном порядке. Решением Московского городского суда от 13 марта 2007 года в удовлетворении заявления отказано.
Жилищный кодекс Российской Федерации определил новые условия и порядок обеспечения прав граждан при переселении, освобождении жилых помещений (жилых домов). Закон города Москвы от 31 мая 2006 года № 21 "Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве" определил условия и порядок обеспечения прав граждан при переселении, освобождении жилых помещений (жилых домов) на основании решений исполнительных органов государственной власти города Москвы, а также порядок предоставления жилых помещений, возмещения (компенсации) либо выкупной цены собственникам. Новый законодательный акт подтвердил право москвичей на сохранение района проживания при переселении (за исключением Центрального и Зеленоградского административных округов города Москвы).
Некоторые нормы Закона, затрагивающие право собственности, обжаловались гражданами в судебном порядке. Решением Московского городского суда от 23 января 2007 года в удовлетворении заявления отказано. Определением Верховного Суда Российской Федерации от 20 июня 2007 года решение оставлено без изменения, а кассационная жалоба - без удовлетворения.
Закон обсуждался на официальном сайте Думы. Почти 80% участников опроса полагают, что данный Закон неэффективно защищает интересы жителей города, а около 90% респондентов считают, что установленные Законом меры информирования граждан об их правах и обязанностях являются недостаточными.
В связи с принятием базового Закона утратил силу Закон города Москвы от 9 сентября 1998 года № 21-73 "О гарантиях города Москвы лицам, освобождающим жилые помещения".
Закон города Москвы от 26 декабря 2006 года № 67 "О внесении изменения в статью 3 Закона города Москвы от 31 мая 2006 года № 21 "Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве" внес изменения в положение о предоставлении жилых помещений гражданам, подлежащим неотложному отселению из жилых помещений, расположенных в многоквартирных домах, признанных аварийными в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, вследствие повреждений, полученных в результате взрывов, пожаров, землетрясений, неравномерной просадки грунтов, а также в результате других сложных геологических явлений, стихийных бедствий, чрезвычайных ситуаций.
Закон города Москвы от 14 июня 2006 года № 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" систематизировал нормы предоставления жилья разным категориям граждан, нуждающихся в нем и подлежащих обеспечению жилыми помещениями за счет бюджетных средств. В Законе урегулировано положение очередников, определено, кто может быть поставлен на жилищный учет, установлен порядок предоставления квартир тем, кто признан нуждающимся в улучшении жилищных условий до 1 марта 2005 года и после вступления в силу нового Жилищного кодекса Российской Федерации.
Норма указанного Закона в части обжалования признания расторжение брака действием, повлекшим ухудшение жилищных условий, рассмотрена в судебном порядке. Решением Московского городского суда от 13 марта 2007 года в удовлетворении заявления отказано. Определением Верховного Суда Российской Федерации от 11 июля 2007 года решение Московского городского суда оставлено без изменений.
В связи с принятием базового Закона утратили силу Законы города Москвы от 15 января 2003 года № 22 "Об улучшении жилищных условий жителей города Москвы", от 17 декабря 2003 года № 76 "О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 15 января 2003 года № 22 "Об улучшении жилищных условий жителей города Москвы" и от 8 декабря 2004 года № 83 "О внесении изменения в статью 4 Закона города Москвы от 15 января 2003 года № 22 "Об улучшении жилищных условий жителей города Москвы".
В целях реализации в Москве положений приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", увеличения возможности доступа граждан к возмездным формам улучшения жилищных условий, сокращения к концу 2010 года индекса доступности жилья до 7 лет и максимального срока ожидания улучшения жилищных условий москвичей (в установленном порядке признанных нуждающимися в улучшении жилищных условий) до 10 лет был принят Закон города Москвы от 24 января 2007 года № 2 "О внесении изменения в Закон города Москвы от 14 июня 2006 года № 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения". Закон внес изменения в части уточнения размеров безвозмездных субсидий для граждан, состоящих на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, в зависимости от количества полных лет, прошедших после постановки на учет.
Процесс приватизации жилья в столице сопровождался и обратным процессом: передачей жилых помещений от москвичей-собственников в собственность города Москвы. Некоторые граждане, не осознававшие социальных, экономических последствий приватизации, стали обращаться в суды с исками о признании недействительными договоров передачи жилья в их собственность, но в большинстве случаев суды отказывали в подобных исках.
Для решения сложившейся правовой коллизии был разработан и принят Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года № 60 "О передаче в собственность города Москвы приватизированных жилых помещений", который позволил гражданам без суда передавать приватизированное жилое помещение в собственность города Москвы с последующим заключением договора социального найма занимаемого жилого помещения.
В связи с введением в действие Жилищного кодекса Российской Федерации и ряда других федеральных нормативных правовых актов возникла необходимость приведения действующего Закона в соответствие с федеральным законодательством. Принят во втором чтении новый проект закона города Москвы "Основы жилищной политики города Москвы", в котором определяются цели и задачи современной жилищной политики города Москвы, направления деятельности органов государственной власти города Москвы по обеспечению права граждан Российской Федерации на жилище, формы государственной поддержки граждан - жителей города Москвы в жилищной сфере, меры по обеспечению сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению, а также устанавливаются виды специализированного жилищного фонда, порядок предоставления жилых помещений из различных жилищных фондов, страхование жилых помещений и прочее.
6.2. Ипотека и безвозмездные субсидии на приобретение жилья
Одним из перспективных направлений реализации жилищной политики является введение института ипотечного кредитования.
Ипотечное жилищное кредитование в городе Москве осуществляется на принципах долгосрочности, целевого назначения ипотечных кредитов, рефинансирования кредитных организаций, выдающих ипотечные жилищные кредиты, защищенности прав кредиторов, обеспечения жилищных прав граждан-заемщиков и членов их семей.
Закон города Москвы от 31 марта 1999 года № 11 "Об организационном и финансовом обеспечении внедрения системы ипотечного жилищного кредитования в городе Москве" предоставил москвичам право приобретать жилье в кредит за счет собственных средств, если они не располагают финансовой возможностью его покупки.
Закон установил порядок получения гражданами целевых кредитов на приобретение жилья, обеспеченных ипотекой жилых помещений, а также порядок образования, функционирования и развития в городе Москве строящейся на договорных отношениях системы, основанной на кредитовании под залог жилых помещений и направленной на улучшение жилищных условий граждан. Кроме того, Закон закрепил функции Московского ипотечного агентства, выступающего организатором и координатором системы ипотечного жилищного кредитования в столице, а также нормативное обеспечение тех правоотношений, которые возникают при нарушении гражданами своих обязательств по кредитному договору на покупку жилья.
В Законе регулируется также деятельность Правительства Москвы по формированию резервного фонда жилых помещений, в который из заложенных помещений после решения суда отселяются заемщики и члены их семей.
Закон города Москвы от 19 мая 2004 года № 27 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 31 марта 1999 года № 11 "Об организационном и финансовом обеспечении внедрения системы ипотечного жилищного кредитования в городе Москве" привел некоторые нормы базового Закона в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации и устранил недостатки, имеющиеся в московской системе ипотеки, с учетом накопленного опыта приобретения жилья с рассрочкой платежа.
Порядок предоставления безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилых помещений установлен Законом города Москвы от 26 мая 2004 года № 31 "О приоритетах в предоставлении жилых помещений и безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилых помещений в 2004 году". В соответствии с Законом безвозмездные субсидии предоставляются гражданам, состоящим на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий и имеющим право на предоставление жилого помещения по договору социального найма:
1) не менее 5 лет и имеющим право на внеочередное или первоочередное предоставление жилых помещений;
2) не менее 5 лет и проживающим в общежитиях или квартирах коммунального заселения;
3) не менее 10 лет на общих основаниях.
6.3. Эксплуатация жилых помещений
и их техническое состояние
Важной проблемой использования жилищного фонда является его эксплуатация, позволяющая содержать жилые помещения в надлежащем состоянии.
В связи с многочисленными нарушениями гражданами и юридическими лицами нормативов и жилищных стандартов был принят Закон города Москвы от 20 декабря 1995 года № 26 "Об ответственности за нарушение нормативов и жилищных стандартов по использованию, сохранности и эксплуатации жилищного фонда города Москвы".
Основные нормы Закона получили дальнейшее развитие в Законе города Москвы от 13 ноября 1996 года № 30 "Об установлении нормативов по эксплуатации жилищного фонда города Москвы и контроле за их соблюдением". Этот Закон закрепил общегородскую систему нормативов по эксплуатации жилищного фонда, повысил ответственность Мосжилинспекции по контролю за разработкой и соблюдением нормативов, расширил ее полномочия, а также создал систему принудительных мер к владельцам жилых зданий (независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности) для выполнения нормативных требований. Закон города Москвы от 11 мая 2005 года № 17 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 13 ноября 1996 года № 30 "Об установлении нормативов по эксплуатации жилищного фонда города Москвы и контроле за их соблюдением" установил, что контроль за соблюдением нормативов и обеспечением сохранности жилищного фонда осуществляет уполномоченный орган исполнительной власти столицы, который проводит регулярные освидетельствования (не реже одного раза в 5 лет), инспекционные обследования жилищного фонда и связанных с ним инженерных систем и направляет в межведомственные комиссии заключения по их результатам в целях рассмотрения вопросов о признании помещений непригодными для дальнейшего проживания или не подлежащими ремонту (реконструкции).
Для сохранности жилищного фонда, своевременности его реконструкции и ремонта, а также обеспечения безопасности граждан Правительство Москвы организовало систему наблюдения (мониторинг) за состоянием жилищного фонда. Закон города Москвы от 7 апреля 2004 года № 21 "О мониторинге технического состояния жилых домов на территории города Москвы" установил основные требования к проведению на территории города мониторинга технического состояния жилых домов и урегулировал правовые отношения, возникающие между его участниками. Закон позволил сделать информацию о состоянии жилищного фонда прозрачной и доступной для всех заинтересованных лиц и более рационально использовать бюджетные средства, выделенные на капитальный ремонт жилых помещений.
Отсутствие в федеральном законодательстве норм, регулирующих вопросы состояния, использования, эксплуатации, потребительских характеристик и свойств жилых помещений, восполнил Закон города Москвы от 3 ноября 2004 года № 66 "О паспортизации жилых помещений (квартир) в городе Москве". В Законе впервые вводятся понятия "паспортизация жилых помещений (квартир)", "паспорт на жилое помещение (квартиру)", "паспортная информация", а также устанавливаются порядок и контроль проведения паспортизации в городе Москве. Паспорт позволяет собственнику иметь полную информацию о квартире при совершении сделок с недвижимостью, а органам власти - контролировать несанкционированную перепланировку квартир. В дальнейшем принятый правовой акт был приведен в соответствие с новым Жилищным кодексом Российской Федерации. В Законе города Москвы от 13 июля 2005 года № 39 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 3 ноября 2004 года № 66 "О паспортизации жилых помещений (квартир) в городе Москве" определены новая форма и состав технического паспорта на жилое помещение.
6.4. Переустройство жилых помещений
Существовавший пробел в федеральном законодательстве в части норм, регулирующих переустройство помещений в жилых домах, в столице был восполнен Законом города Москвы от 29 сентября 1999 года № 37 "О порядке переустройства помещений в жилых домах на территории города Москвы". Данный законодательный акт был направлен на обеспечение единого порядка оформления и проведения переустройства помещений в жилых домах на территории города Москвы, регулирование возникающих в связи с этим правоотношений между гражданами, юридическими лицами, органами исполнительной власти города Москвы и органами местного самоуправления.
Жилищный кодекс Российской Федерации определил, что порядок переустройства и перепланировки жилых помещений относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации. В целях приведения законодательства города Москвы в соответствие с федеральным законодательством был принят Закон города Москвы от 7 декабря 2005 года № 66 "О признании утратившими силу Закона города Москвы от 29 сентября 1999 года № 37 "О порядке переустройства помещений в жилых домах на территории города Москвы" и Закона города Москвы от 7 апреля 2004 года № 22 "О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 29 сентября 1999 года № 37 "О порядке переустройства помещений в жилых домах на территории города Москвы".
7. Градостроительное и земельное законодательство
Развитие законодательства города Москвы в области градостроительства ориентировано на гармоничное развитие мегаполиса в существующих границах за счет более рационального использования городской территории, на улучшение экологического состояния города, сохранение природного комплекса и историко-культурного наследия, создание условий для здоровой, безопасной и благоустроенной жизни горожан. Данные критерии являются основополагающими принципами законотворчества Думы в сфере градостроительства и развития инфраструктуры столицы.
7.1. Общие вопросы градостроительства
Формирование системы градостроительного законодательства в городе Москве началось в 1996 году и продолжается до настоящего времени. За это время были приняты важнейшие законы города Москвы.
Закон города Москвы от 9 декабря 1998 года № 28 "О градостроительном зонировании территории города Москвы" установил четкие, адресные, доступные контролю требования к функциональному использованию, параметрам застройки и организации ландшафта города, назначение градостроительного зонирования территории столицы, типы функционального, строительного, ландшафтного назначения территорий, порядок разработки и утверждения документации по градостроительному зонированию, а также порядок ее применения при осуществлении градостроительной деятельности. В течение 1998-1999 годов данный Закон прошел практическую проверку, в ходе которой были уточнены отдельные его положения. Это нашло отражение в Законе города Москвы от 1 декабря 1999 года № 41 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 9 декабря 1998 года № 28 "О градостроительном зонировании территории города Москвы". Позднее в связи с принятием новой редакции Устава города Москвы был принят Закон города Москвы от 12 февраля 2003 года № 5 "О внесении изменений в статьи 10, 14, 17 и 23 Закона города Москвы от 9 декабря 1998 года № 28 "О градостроительном зонировании территории города Москвы".
Одним из важнейших механизмов регулирования градостроительной деятельности являются государственные градостроительные нормативы и правила. Обязательность их соблюдения установлена Градостроительным кодексом Российской Федерации. Закон города Москвы от 3 октября 2001 года № 64 "О градостроительных нормативах и правилах города Москвы" определил назначение и состав градостроительных нормативов и правил города Москвы, порядок их применения при осуществлении градостроительной деятельности, установил процедуры разработки, согласования, утверждения, изменения, введения в действие градостроительных нормативов и правил города Москвы, а также механизм контроля за соответствием градостроительной деятельности требованиям градостроительных нормативов и правил города Москвы.
В связи с упразднением в новой редакции Устава города Москвы территориальных единиц с особым статусом был принят Закон города Москвы от 12 февраля 2003 года № 6 "О внесении изменения в статью 3 Закона города Москвы от 3 октября 2001 года № 64 "О градостроительных нормативах и правилах города Москвы".
В целях урегулирования правоотношений и согласования интересов всех участников процесса градостроительного планирования развития территорий административных округов и районов города Москвы был принят Закон города Москвы от 2 апреля 2003 года № 20 "О порядке градостроительного планирования развития территорий административных округов, районов города Москвы". Закон обеспечил права граждан, их объединений и юридических лиц на информацию о градостроительных планах, на участие в их обсуждении, а также закрепил участие органов местного самоуправления в процедурах разработки, согласования, утверждения и реализации градостроительных планов. Принятие данного Закона существенно дополнило правовую систему градостроительного планирования развития города, способствовало согласованию интересов всего городского сообщества и жителей отдельных территорий.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Законом Российской Федерации от 15 апреля 1993 года № 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации" к предметам ведения Москвы относится градостроительное законодательство города. Исходя из этого в столице формируется собственная правовая база градостроительства. Закон города Москвы от 3 марта 2004 года № 13 "Об основах градостроительства в городе Москве" установил основополагающие нормы для осуществления градостроительной деятельности в столице и регламентировал принципы взаимодействия всех ее субъектов (граждан, инвесторов, органов власти); закрепил систему и механизм градостроительного планирования развития территории города; установил обязательные требования к использованию и застройке земельных участков, особые правила градостроительной деятельности на территориях природного комплекса и историко-культурного назначения, а также в местах, подверженных опасным воздействиям техногенного и природного характера; установил требования по комплексному благоустройству территории Москвы; закрепил порядок согласования интересов субъектов градостроительной деятельности, принципы контроля в сфере градостроения; определил ответственность за нарушения градостроительного законодательства. Особое внимание при этом уделено пресечению самовольного строительства (вплоть до ликвидации объекта, возведенного без необходимого разрешения). В Законе уточнены вопросы обеспечения прав граждан, их объединений и юридических лиц на информацию о градостроительной деятельности и участие в подготовке решений в области градостроительства, а также определены формы общественного контроля за осуществлением градостроительной деятельности.
Большое значение для системы обеспечения градостроительной деятельности имеет создание доступного для всех ее участников информационного ресурса, содержащего градостроительные регламенты и другие сведения, необходимые для осуществления градостроительной деятельности на территории столицы. Закон города Москвы от 15 декабря 2004 года № 88 "О градостроительном кадастре города Москвы" регулирует отношения, возникающие при осуществлении деятельности по созданию и ведению градостроительного кадастра города Москвы и при использовании содержащихся в нем сведений. Законом определены состав, формирование и ведение информационных ресурсов градостроительного кадастра. В отдельную статью выделен перечень информационных материалов, обязательных для включения в кадастр (вся градостроительная и проектная документация, разрешения на строительство и реконструкцию, акты разрешенного использования участков территории градостроительных объектов). Формирование информационных ресурсов уполномочен вести оператор информационной системы градостроительного кадастра - специализированная организация органа архитектуры и градостроительства города Москвы. Согласно Закону сведения градостроительного кадастра носят открытый характер и предоставляются всем заинтересованным лицам в соответствии с их письменным запросом, за исключением сведений, составляющих государственную тайну.
7.2. Генеральный план развития города Москвы
Новые экономические условия и принципы государственного управления привели к упразднению старой системы планировки и застройки столицы. Сложные городские проблемы, включающие определение очередности развития и реконструкции территории города в соответствии с социальными, экологическими и экономическими целями и критериями, необходимость координации разработки и осуществления перспективных и текущих программ развития отраслей городского хозяйства, его инфраструктуры, планов развития административных округов, районов, могут быть эффективно решены исключительно в рамках единой системы планирования развития города. Для повышения эффективности градостроительных решений был принят Закон города Москвы от 27 апреля 2005 года № 14 "О Генеральном плане города Москвы (основные направления градостроительного развития города Москвы)". Закон установил основные направления градостроительного развития города Москвы (относящиеся к развитию как территории города в целом, так и крупных территориальных зон) и определил функциональное, строительное, ландшафтное назначение территорий. В Генеральном плане города Москвы установлены первоочередные градостроительные мероприятия, а также порядок и контроль за его реализацией на период до 2020 года.
7.3. Разрешение на строительство, реконструкцию
градостроительных объектов
В последнее десятилетие строительство, реконструкция, комплексный капитальный ремонт объектов на сложившихся жилых, общественных, озелененных и иных территориях приобрели массовый и постоянный характер. Общая площадь территории города, подвергающейся неблагоприятным воздействиям в период строительства, превышает 10 тыс. га. Дискомфорт от указанных воздействий испытывают более 2 млн. москвичей. К наиболее неблагоприятным воздействиям относятся: шум, вибрация, загазованность и запыление атмосферного воздуха; повреждение зеленых насаждений; нарушение режима функционирования систем транспортного и коммунально-бытового обслуживания территорий (перенос остановок общественного транспорта, изменение маршрутов и графиков движения, перекрытие улиц, проездов, перекладка инженерных сетей); ограничение беспрепятственного доступа граждан к объектам торговли, бытового обслуживания, отдыха. В связи с необходимостью обеспечения в период строительства надлежащего уровня безопасности, благоустройства, бесперебойного транспортного, инженерного и социального обслуживания территорий, непосредственно окружающих участок строительства, Дума приняла Закон города Москвы от 11 июня 2003 года № 41 "Об обеспечении благоприятной среды жизнедеятельности в период строительства, реконструкции, комплексного капитального ремонта градостроительных объектов в городе Москве". Он способствует созданию безопасной, социально комфортной и эстетически привлекательной городской среды путем комплексной реконструкции и благоустройства сложившихся территорий.
В Москве из-за отсутствия в середине 90-х годов XX века развитой нормативной правовой базы в сфере градостроительства при возведении новых зданий часто нарушались права и интересы жителей столицы. В целях решения указанной проблемы был принят Закон города Москвы от 25 июня 1997 года № 28-51 "О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве", который установил формы защиты прав граждан и иных субъектов при реализации градостроительных решений в столице, регламентировал порядок информирования жителей о возможной реализации градостроительных проектов, установил особенности процедуры проведения опросов граждан по поводу проектирования и строительства объектов недвижимости на территории Москвы.
В целях установления правовой регламентации ведения строительства и реконструкции градостроительных объектов был принят Закон города Москвы от 9 июля 2003 года № 50 "О порядке подготовки и получения разрешений на строительство, реконструкцию градостроительных объектов в городе Москве". Данный Закон направлен на обеспечение при строительстве и реконструкции на территории Москвы благоприятной среды жизнедеятельности в соответствии с градостроительной документацией, экологическими и санитарно-эпидемиологическими требованиями, градостроительными нормативами и правилами, требованиями охраны объектов природы и памятников культуры, а также на предотвращение случаев создания градостроительных объектов, не соответствующих утвержденной градостроительной документации, требованиям природоохранного законодательства, на обеспечение прав граждан на информацию и участие в обсуждении градостроительных решений.
В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, в целях организации государственного строительного надзора в столице постановлением Правительства Москвы от 28 декабря 2005 года № 1064-ПП принято решение о преобразовании Государственного учреждения Инспекции государственного архитектурно-строительного надзора города Москвы в орган исполнительной власти - Комитет государственного строительного надзора города Москвы (Мосгосстройнадзор).
Принятый Думой Закон города Москвы от 5 июля 2006 года № 34 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 9 июля 2003 года № 50 "О порядке подготовки и получения разрешений на строительство, реконструкцию градостроительных объектов в городе Москве" и Закон города Москвы от 3 марта 2004 года № 13 "Об основах градостроительства в городе Москве" наделил Мосгосстройнадзор полномочиями по выдаче разрешений на строительство, что вызвано необходимостью сокращения бюрократических процедур как на начальном, так и на завершающем этапе инвестиционно-строительного процесса, восстановления ответственности за неисполнение застройщиками установленных сроков начала и окончания строительства.
7.4. Особенности градостроительного регулирования
на отдельных территориях
10 января 2005 года был введен в действие Градостроительный кодекс Российской Федерации. В соответствии с его нормами, а также принимая во внимание особый статус Москвы как города федерального значения согласование проекта генерального плана с органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований не осуществляется. Градостроительный кодекс Российской Федерации содержит норму, в соответствии с которой в каждом внутригородском муниципальном образовании по проекту генерального плана проводятся публичные слушания. На федеральном уровне установлены не только сроки проведения слушаний, но и обозначен юридический статус протоколов публичных слушаний как необходимого приложения к утверждаемым проектам.
В развитие формирующейся системы городского планирования перспективного развития города, а также для устранения пробелов действующего столичного законодательства в части принятия, осуществления и контроля решений, связанных с активной градостроительной деятельностью на территориях природного комплекса, Думой был принят Закон города Москвы от 21 октября 1998 года № 26 "О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса города Москвы". Закон направлен на предотвращение градостроительной деятельности, наносящей вред особо охраняемым природным территориям, формирование новых и воссоздание утраченных территорий природного комплекса, а также на привлечение инвесторов к проектам благоустройства и развития территорий природного комплекса.
Закон города Москвы от 9 июня 2004 года № 40 "Об особом порядке регулирования градостроительной деятельности на исторических территориях города Москвы и на территориях зон охраны объектов культурного наследия в городе Москве" направлен на сохранение исторического своеобразия столицы при осуществлении градостроительного планирования территории, проектирования, строительства и реконструкции градостроительных объектов. Закон установил особый порядок регулирования градостроительной деятельности на исторических территориях города Москвы. Для осуществления особого регулирования Законом предусмотрены составление историко-культурного опорного плана территории столицы (на нем обозначаются все градостроительные элементы и сооружения, представляющие историко-культурную ценность, как сохранившиеся, так и утраченные); разработка Генеральной схемы особого регулирования градостроительной деятельности, детализирующей положения Генерального плана города Москвы; разработка специальных градостроительных нормативов и правил проектирования планировки и застройки; установление особых требований к градостроительной документации, к использованию участков территории, предназначенной для строительства или реконструкции, к проектированию строительства и реконструкции. Установленные требования и ограничения обязательны для всех объектов градостроительной деятельности, расположенных в границах исторических территорий, независимо от форм собственности.
Законы города Москвы, регулирующие градостроительную деятельность, требуется привести в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 18 декабря 2006 года № 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
11 сентября 2007 года на заседании Правительства Москвы был рассмотрен проект Градостроительного кодекса города Москвы, который 13 ноября 2007 года Мэром Москвы внесен в Московскую городскую Думу и 12 декабря 2007 года принят в первом чтении.
7.5. Землепользование
Особенности законодательного регулирования земельных отношений в городе Москве определяются разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, установленным в Земельном кодексе Российской Федерации и Федеральном законе от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".
Закон города Москвы от 16 июля 1997 года № 34 "Об основах платного землепользования в городе Москве" определил общие принципы уплаты и взимания земельных платежей, виды льгот и порядок их предоставления, а также полномочия органов государственной власти и местного самоуправления столицы в части регулирования платного пользования земельными участками, находящимися в собственности города. В целях повышения эффективности Закона и учета динамично развивающегося федерального законодательства разрабатывались и законодательно оформлялись соответствующие изменения данного нормативного правового акта.
Во исполнение указанного Закона был принят ряд постановлений Правительства Москвы, определяющих систему установления размера арендной платы за землю исходя из площади земельного участка и базовой ставки, дифференцируемой по видам деятельности арендаторов и территориально-экономическим зонам.
Некоторые положения Закона были предметом судебных разбирательств, прокурорских проверок и экспертиз Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Центральному федеральному округу.
Так, Конституционный Суд Российской Федерации вынес постановление от 13 декабря 2001 года № 16-П о признании не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 35 (части 2 и 3) и 55 (части 1, 2 и 3) положения части второй статьи 16 данного Закона о том, что гражданам-домовладельцам, постоянно зарегистрированным в принадлежащих им на праве собственности домах, расположенных на земельных участках на территории города Москвы, предоставляется право пожизненного наследуемого владения этими участками (причем в пределах Московской кольцевой автомобильной дороги размер таких участков ограничивается площадью 0,06 гектара, а за ее пределами - 0,12 гектара, сверх же указанных площадей земельные участки предоставляются в аренду).
Московский городской суд 19 декабря 2005 года вынес решение об отказе в удовлетворении заявления о признании утратившей силу части второй статьи 6 Закона. Определением Верховного Суда Российской Федерации от 12 июля 2006 года указанное решение отменено, производство по делу прекращено.
Для реализации положений Земельного кодекса Российской Федерации и с учетом городских особенностей землепользования и застройки был принят Закон города Москвы от 14 мая 2003 года № 27 "О землепользовании и застройке в городе Москве", который максимально учел интересы как города, так и всех собственников, землепользователей и возможных инвесторов, создал прочную правовую основу для работы с городской собственностью. В Законе были устранены несоответствия федеральному законодательству, отмеченные в представлении Прокурора города Москвы от 30 апреля 2002 года, в части установления порядка управления и распоряжения земельными участками, находящимися в собственности города Москвы.
Московским городским судом было рассмотрено дело об обжаловании норм данного Закона, касающихся полномочий Московской городской Думы устанавливать: ставки земельного налога и индексацию арендной платы за землю; льготы по уплате земельного налога в городе Москве и порядок их предоставления; возможность приватизации и оформления иных прав на земельный участок после формирования земельного участка, а также нормы, касающиеся установления перечня земельных участков в городе Москве, резервируемых для государственных нужд города Москвы.
В удовлетворении заявленных требований Московским городским судом было отказано; определением Верховного Суда Российской Федерации решение Московского городского суда оставлено без изменения.
В Законе города Москвы от 14 апреля 2004 года № 24 "О внесении изменения и дополнения в статьи 2 и 32 Закона города Москвы от 14 мая 2003 года № 27 "О землепользовании и застройке в городе Москве" нашло отражение положение о необходимости резервирования для государственных нужд столицы земельных участков, предназначенных для последующего размещения предприятий промышленности, подлежащих сохранению.
Для приведения московского законодательства в соответствие с федеральным, а также с Законом города Москвы от 24 ноября 2004 года № 74 "О земельном налоге" принят Закон города Москвы от 7 июня 2006 года № 24 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 14 мая 2003 года № 27 "О землепользовании и застройке в городе Москве" и Закон города Москвы от 16 июля 1997 года № 34 "Об основах платного землепользования в городе Москве". Закон регулирует условия заключения и расторжения договора аренды земельного участка, а также регламентирует размер пеней в случае нарушения арендатором сроков внесения арендной платы за землю.
С 1 декабря 1999 года на основании Закона города Москвы от 29 сентября 1999 года № 36 "Об эксперименте по продаже земельных участков в городе Зеленограде" началось проведение данного эксперимента, рассчитанного на срок, не превышающий один год.
В соответствии с постановлением Правительства Москвы от 20 февраля 2001 года № 157-ПП "О Программе работ по проведению земельной реформы в Москве на 2001 год, формировании государственного земельного кадастра и об итогах эксперимента по продаже земельных участков в городе Зеленограде", во исполнение указанного Закона в 2000 году были проведены два открытых аукциона по продаже земельных участков. В результате из 13 выставленных на торги земельных участков было продано 3 (общей площадью 1,01 га) за 13559216 рублей при начальной цене за данные участки 12082379 рублей.
В ходе проведения эксперимента выявилась низкая активность инвесторов, одна из основных причин которой - недостаточное урегулирование вопросов купли-продажи земли в федеральном законодательстве.
В целях создания условий для повышения эффективности использования имущественных комплексов организаций науки, обеспечения сбалансированности в развитии науки, промышленности и иных отраслей городского хозяйства принят Закон города Москвы от 26 мая 2004 года № 35 "Об особенностях использования земельных участков в целях сохранения научно-промышленного потенциала города Москвы". Законом определен механизм, позволяющий сохранить профиль научной и промышленной деятельности предприятий при реконструкции и строительстве объектов недвижимости на используемых земельных участках.
В целях систематизации земельных участков, относящихся к землям общего пользования, не подлежащим отчуждению из собственности города Москвы, 21 марта 2007 года был принят Закон города Москвы № 8 "О Перечне земельных участков улично-дорожной сети города Москвы".
Согласно статье 21 Устава города Москвы к объектам собственности города Москвы, не подлежащим отчуждению, относятся земли общего пользования (земли транспортных магистралей, улицы, площади, проезды, дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водоемы); земли особо охраняемых природных территорий; памятники истории и культуры, иные объекты историко-культурного назначения; объекты оздоровительного назначения; объекты, подаренные городу Москве, построенные или созданные на собранные гражданами средства.
За последние годы федеральное законодательство, регулирующее вопросы земельных отношений, претерпело существенные изменения. Для приведения земельного законодательства города Москвы в соответствие с федеральным, в частности с Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 212-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности", Московской городской Думой принят Закон города Москвы от 19 декабря 2007 года № 48 "О землепользовании в городе Москве", который признал утратившими силу Законы города Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве" и "О землепользовании и застройке в городе Москве".
8. Законодательство об охране окружающей природной среды
Москва, как и большинство мегаполисов мира, сталкивается со значительными экологическими проблемами.
Для реализации конституционного права жителей города Москвы на благоприятную окружающую среду, а также для сохранения и развития комфортной среды обитания москвичей и в целях обеспечения экологической безопасности в городе постоянно совершенствуется законодательство об охране окружающей среды.
8.1. Общие вопросы охраны окружающей природной среды
Основу природного комплекса города составляют особо охраняемые природные территории, являющиеся предметом ландшафтного и историко-культурного наследия Москвы. Они составляют 31,2% территории города и подвержены агрессивному воздействию техногенного и антропогенного характера. На регулирование отношений в области образования, охраны, содержания и использования особо охраняемых природных территорий в столице направлен Закон города Москвы от 26 сентября 2001 года № 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве". В целях сохранения и восстановления природно-территориальных комплексов, образующих их природных сообществ и объектов, ландшафтного и биологического разнообразия, улучшения состояния окружающей среды города Закон закрепил права и обязанности субъектов правоотношений в области образования, охраны, содержания и использования особо охраняемых природных территорий, установил режимы осуществления хозяйственной деятельности, оказывающей негативное воздействие на особо охраняемые природные территории.
Закон содержит нормы, определяющие основные категории особо охраняемых природных территорий в городе Москве, порядок их образования, упразднения и изменения их границ, устанавливает порядок образования и правовое положение буферных зон особо охраняемых природных территорий в столичном мегаполисе.
Для приведения данного Закона в соответствие с Уставом города Москвы, а также в связи с тем, что Земельный кодекс Российской Федерации предусмотрел право органов государственной власти субъектов Российской Федерации принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий, был принят Закон города Москвы от 14 июля 2004 года № 48 "О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 26 сентября 2001 года № 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве". В Законе изменены полномочия Московской городской Думы и Правительства Москвы в области образования, управления и упразднения особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения.
Закон города Москвы от 8 декабря 2004 года № 82 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 26 сентября 2001 года № 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" устранил противоречия, возникшие в связи с изменениями в федеральном законодательстве в области управления особо охраняемыми природными территориями. Законом установлено, что материалы комплексного экологического обследования участков территорий, находящихся в пределах города Москвы, для последующего придания им правового статуса особо охраняемых природных территорий города Москвы подлежат государственной экологической экспертизе, осуществляемой в порядке, установленном федеральным законодательством.
Законом города Москвы от 11 мая 2005 года № 16 "О внесении изменений в статьи 32 и 34 Закона города Москвы от 26 сентября 2001 года № 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" расширены полномочия инспекторов, осуществляющих охрану, содержание и использование особо охраняемых природных территорий: они получили право составлять протоколы об административных правонарушениях, что значительно повысило эффективность охраны государственных природных заказников, природных и природно-исторических парков.
Закон в части норм, устанавливающих повышенный размер административного штрафа, налагаемого на должностных лиц и юридических лиц за совершение нарушения законодательства города Москвы об охране окружающей среды, являлся предметом рассмотрения в суде по заявлению Прокуратуры города Москвы. Решением Московского городского суда от 4 мая 2006 года в удовлетворении заявления отказано. Определением Верховного Суда Российской Федерации от 16 августа 2006 года решение Московского городского суда оставлено без изменения, а кассационное представление Прокурора города Москвы без удовлетворения.
Во исполнение части 1 статьи 8 Закона и в целях обеспечения сохранения и дальнейшего развития природоохранного и историко-культурного потенциала города Москвы был принят Закон города Москвы от 6 июля 2005 года № 37 "О схеме развития и размещения особо охраняемых природных территорий в городе Москве". Данная схема разработана на основе Генерального плана развития города Москвы и градостроительных планов развития территорий административных округов города Москвы и представляет собой перечни существующих и планируемых к созданию особо охраняемых природных территорий в городе Москве по административным округам, а также их графические изображения (схемы).
Закон города Москвы от 12 мая 2004 года № 32 "О государственном экологическом контроле в городе Москве" регулирует отношения, связанные с осуществлением государственного экологического контроля в городе Москве, устанавливает административную ответственность за правонарушения в области охраны окружающей среды в целях соблюдения соответствующих нормативов и нормативных документов, а также направлен на обеспечение экологической безопасности. Для увеличения превентивной роли Закона установлены повышенные по сравнению с введенными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях размеры штрафных санкций.
Государственный экологический контроль осуществляется государственными инспекторами, которые проводят плановые и внеплановые проверки, анализируют данные экологического мониторинга и экологического аудита и результаты обследования состояния объектов государственного экологического контроля.
Федеральный закон от 9 мая 2005 года № 45-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации" ввел новый вид административного наказания - административное приостановление деятельности, которое применяется только по решению суда. В целях приведения московского законодательства в соответствие с федеральным был принят Закон города Москвы от 6 июля 2005 года № 36 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 12 мая 2004 года № 32 "О государственном экологическом контроле в городе Москве".
Закон города Москвы от 20 октября 2004 года № 65 "Об экологическом мониторинге в городе Москве" утвердил организационно-правовые основы и принципы экологического мониторинга, установил административную ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды в части экологического мониторинга.
Данные государственного экологического мониторинга предназначены для использования органами государственной власти в целях обеспечения экологической безопасности населения, оперативного выявления нарушений природоохранных требований, отслеживания в режиме реального времени залповых выбросов, сбросов, выявления причин или виновников повышенного загрязнения, а также для разработки прогнозов социально-экономического развития, природоохранных программ и отдельных мероприятий по охране окружающей среды.
В Законе города Москвы от 4 июля 2007 года № 30 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 20 октября 2004 года № 65 "Об экологическом мониторинге в городе Москве" уточняются права специализированных организаций и уполномоченного органа, устанавливаются дополнительные критерии оценки воздействия предприятий на окружающую среду, вводится в качестве нового объекта экологического мониторинга такой фактор физического воздействия, как шум.
На основании действующего федерального законодательства Закон изменил размеры штрафных санкций.
В соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 года № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" воздействие хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду регулируется различными нормативами, которые устанавливаются на основании единых, одинаковых для всех регионов России требований, что не позволяет реализовать в городе Москве дифференцированный подход к территориям различного назначения и соответственно к природопользователям на этих территориях.
Для решения данной проблемы был принят Закон города Москвы от 2 марта 2005 года № 9 "О комплексном природопользовании в городе Москве", в котором наряду с административным предусмотрено экономическое регулирование комплексного природопользования - квотирование допустимых воздействий на природный потенциал территории и установление показателей (квот) допустимых выбросов и сбросов, лимитов использования природных ресурсов. В этой связи у предприятий появляется заинтересованность в реализации природоохранных мероприятий, снижении выбросов загрязняющих веществ ниже совокупного предельного выброса.
Закон являлся предметом рассмотрения в суде по заявлению первого заместителя Прокурора города Москвы. Оспаривались статьи Закона, устанавливающие административную ответственность за нарушение законодательства города Москвы в области комплексного природопользования. Решением Московского городского суда в удовлетворении заявления отказано. Определением Верховного Суда Российской Федерации от 16 августа 2006 года решение Московского городского суда от 4 мая 2006 года отменено, вынесено новое решение о признании оспариваемой нормы недействующей с момента вынесения определения Верховного Суда Российской Федерации.
В 2007 году Московской городской Думой был принят во втором чтении проект закона города Москвы "О комплексе природных и озелененных территорий города Москвы". Законопроект регулирует отношения в области охраны и использования природных и озелененных территорий города Москвы в целях сохранения и восстановления образующих их природных и природно-антропогенных объектов, ландшафтного и биологического разнообразия, улучшения состояния окружающей среды, создания благоприятных условий жизни населения города.
8.2. Использование, охрана, защита животного
и растительного мира
Одним из первых законов, принятых Думой в области охраны животных, был Закон города Москвы от 24 апреля 1996 года № 12 "О штрафных санкциях за нарушения законодательства Российской Федерации в области охраны животных и Временных правил содержания собак и кошек в городе Москве". Закон установил размеры, порядок наложения и взимания штрафов за нарушения правил охраны и содержания животных в мегаполисе. Последующие изменения федерального законодательства были учтены в Законе города Москвы от 19 сентября 2001 года № 37 "О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 24 апреля 1996 года № 12 "О штрафных санкциях за нарушения законодательства Российской Федерации в области охраны животных и Временных правил содержания собак и кошек в городе Москве". В настоящее время оба закона утратили силу.
Несмотря на значительное количество законодательных актов, регулирующих использование животного и растительного мира в Российской Федерации, по данному вопросу в законодательстве длительное время существовал ряд пробелов, ликвидировать некоторые из них был призван Закон города Москвы от 30 июня 1999 года № 28 "О регулировании использования редких и исчезающих диких животных и растений на территории города Москвы".
В Законе четко определены условия использования и мера ответственности за неправомерное использование диких животных и растений. Тем самым обеспечиваются их сохранение, благоприятная экологическая и эпизоотическая обстановка в столице, а также безопасность для жизни и здоровья москвичей.
По данным Всемирного фонда дикой природы (ВВФ) - международной неправительственной природоохранной организации, в 1994-1997 годах годовой незаконный оборот животных и растений, а также их частей и дериватов в столице оценивался как минимум в 1 млн. долларов США. Однако по оценкам специалистов он гораздо больше из-за высокой степени латентности незаконной торговли. Помимо угрозы выживанию диких животных и растений их нерегулируемое использование в городе Москве представляет большую опасность для здоровья населения, так как многие объекты, особенно животные из тропических стран, являются переносчиками опасных инфекций. Незаконное использование крупных хищников также представляет прямую опасность для населения. В принятом Законе четко определены условия использования и мера ответственности за незаконное использование диких животных и растений. Тем самым обеспечены их сохранение, благоприятная экологическая и эпизоотическая обстановка в столице, а также безопасность для жизни и здоровья москвичей.
5 сентября 2007 года Мэром Москвы в Московскую городскую Думу внесен проект закона города Москвы "Об охране диких животных в городе Москве", регулирующий отношения в области охраны диких животных и среды их обитания в городе Москве. 10 октября 2007 года проект закона был принят в первом чтении.
В нем предусмотрено возмещение вреда, причиненного диким животным и среде их обитания, которое будет производиться по утвержденным в установленном порядке методикам. При этом вводится норма, в соответствии с которой привлечение к юридической ответственности не освобождает виновное лицо от обязанности возместить причиненный вред.
Определенный пробел в законодательстве Российской Федерации и города Москвы о защите зеленых насаждений, не являющихся лесами, был устранен Законом города Москвы от 5 мая 1999 года № 17 "О защите зеленых насаждений". В экологическом и социальном планах данный вопрос стоит наиболее остро, поэтому в марте 1998 года более 100 тыс. москвичей выступили с инициативой проведения соответствующего референдума. При разработке и принятии данного Закона были учтены требования жителей столицы, что позволило снять социальную напряженность.
Закон установил нормы, обеспечивающие возмещение материального ущерба городу в результате уничтожения зеленых насаждений, а также механизм использования выплачиваемых средств исключительно на цели восстановления зеленых насаждений и недопущения их расходования на иные нужды. Законом также предусмотрены административные санкции за нарушение требований по защите зеленых насаждений. Впервые законодательно установлена ответственность лиц, принимающих решения об уничтожении зеленых насаждений, за противоправность деяний, приводимых к их динамичному сокращению, в том числе по решению специально уполномоченного органа по защите зеленых насаждений.
Необходимость приведения данного Закона в соответствие с изменившимся московским законодательством обусловила принятие Закона города Москвы от 19 декабря 2001 года № 81 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 5 мая 1999 года № 17 "О защите зеленых насаждений".
Закон города Москвы от 18 января 2006 года № 5 "О внесении изменений в отдельные Законы города Москвы в области охраны окружающей среды" привел в соответствие с федеральным законодательством законы города Москвы от 5 мая 1999 года № 17 "О защите зеленых насаждений", от 14 июля 1999 года № 33 "Об ответственности за реализацию моторного топлива, не соответствующего экологическим требованиям", от 12 мая 2004 года № 32 "О государственном экологическом контроле в городе Москве", от 26 сентября 2001 года № 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве". В целом указанные изменения направлены на повышение эффективности мер охраны окружающей среды в городе Москве.
В связи с фрагментарностью правового регулирования отношений в области охраны и использования городских почв на федеральном и московском уровнях был принят Закон города Москвы от 4 июля 2007 года № 31 "О городских почвах", который регулирует отношения по охране, рациональному использованию, восстановлению, улучшению городских почв, а также направлен на обеспечение выполнения городскими почвами экологических функций, в том числе произрастания травянистой и древесно-кустарниковой растительности. Законом определены полномочия органов государственной власти города, местного самоуправления; закреплены права граждан, общественных организаций, установлена ответственность за нарушения законодательства в данной сфере.
Закон также предусматривает требование об установлении и соблюдении минимального размера участка с открытой (незапечатанной) почвой в пределах каждого района города при осуществлении строительства и иной хозяйственной деятельности. Одним из основных принципов охраны почв определена обязательность возмещения вреда, причиненного городским почвам, в том числе с помощью проведения компенсационного озеленения.
8.3. Обращение с отходами производства и потребления
Сложившаяся в начале XXI века в городе Москве ситуация в области образования, использования, обезвреживания, хранения и захоронения отходов вела к опасному загрязнению окружающей среды, нерациональному использованию природных ресурсов, значительному экономическому ущербу. Так, например, в 2001 году объемы сбора вторичного сырья (макулатуры, стеклобоя, отходов полимеров, ветоши, лома черных и цветных металлов и прочее) по отношению к 1996 году увеличились в 2,5 раза, но были в 4-5 раз ниже аналогичного показателя середины 80-х годов прошлого века. Средний рост образования различных видов отходов на протяжении последних 10-15 лет составлял 3-4% в год.
В 2001-2005 годы в Москве образовалось около 2350 тонн твердых бытовых отходов и 655 тыс. тонн крупногабаритного мусора, свыше 2 млн. тонн отходов строительства и сноса, 230 тыс. тонн медицинских отходов, 3250 тыс. тонн промышленных отходов, объем загрязненных строительных грунтов превышал 2700 тыс. тонн. При этом утилизации подвергалось около 10% твердых бытовых отходов, медицинских отходов, не более 30% промышленных отходов, а также отходов строительства и сноса.
Всемирная организация здравоохранения еще в 1972 году отнесла медицинские отходы по специфическим особенностям к группе опасных и указала на необходимость создания специальных служб по их переработке.
В Законе города Москвы от 30 ноября 2005 года № 68 "Об отходах производства и потребления в городе Москве" регулируются отношения в сфере обращения с отходами производства и потребления. Закон направлен на повышение эффективности использования отходов в процессе хозяйственной деятельности. Он установил требования к городской системе обращения с отходами производства и потребления, особо выделив требования к обращению с медицинскими и биологическими отходами, расширил требования к устройству полигонов для захоронения твердых бытовых отходов, а также определил виды ответственности за нарушение законодательства в области обращения с отходами производства и потребления.
8.4. Экологические требования к моторному топливу
В связи с изменениями, происшедшими в законодательстве, а также с учетом правоприменительной практики Дума приняла Закон города Москвы от 24 ноября 2004 года № 79 "О внесении изменений в отдельные законы города Москвы в области охраны окружающей среды". Были уточнены Законы города Москвы от 5 мая 1999 года № 17 "О защите зеленых насаждений", от 12 мая 2004 года № 32 "О государственном экологическом контроле в городе Москве", от 14 июля 1999 года № 33 "Об ответственности за производство и оборот нефтепродуктов, не соответствующих экологическим требованиям".
Согласно Закону города Москвы от 14 июля 1999 года № 33 "Об ответственности за производство и оборот нефтепродуктов, не соответствующих экологическим требованиям" государственный контроль за соответствием нефтепродуктов установленным экологическим требованиям осуществляется должностными лицами органа исполнительной власти города Москвы, осуществляющего государственное управление в области охраны окружающей среды, - соответствующими государственными инспекторами города Москвы по охране природы непосредственно либо с привлечением в установленном порядке специалистов, экспертов и представителей органов государственной власти города Москвы, общественных и иных организаций.
В случае выявления фактов производства, оборота нефтепродуктов, не соответствующих экологическим требованиям, хозяйственная деятельность юридического лица или индивидуального предпринимателя может быть приостановлена в соответствии с федеральным законодательством или в судебном порядке.
9. Законодательство об административных правонарушениях
и административной ответственности
До вступления в силу с 1 января 2008 года Кодекса об административных правонарушениях города Москвы в столице были приняты и действовали 24 закона города Москвы, в которых содержались нормы, устанавливающие административную ответственность.
В целях системного регулирования отношений, связанных с организацией и проведением государственного контроля в сфере розничной торговли, общественного питания и оказания бытовых услуг населению, был принят Закон города Москвы от 16 июля 2003 года № 51 "Об административной ответственности за правонарушения в сфере потребительского рынка и услуг города Москвы".
Для защиты прав потребителей автомобильного топлива Дума приняла Закон города Москвы от 2 февраля 2005 года № 5 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 16 июля 2003 года № 51 "Об административной ответственности за правонарушения в сфере потребительского рынка и услуг города Москвы". Закон квалифицировал нарушения в области правил розничной продажи моторного топлива в городе Москве как административные правонарушения и установил размер штрафа исходя из размера дополнительной прибыли, получаемой владельцем АЗС за счет обмана покупателей.
В целях повышения ответственности физических и юридических лиц, осуществляющих эксплуатацию газобаллонных установок, охраны безопасности граждан, предотвращения аварийных ситуаций и несчастных случаев был принят Закон города Москвы от 2 июля 2003 года № 46 "Об административной ответственности за нарушение нормативов города Москвы по использованию газобаллонных установок на объектах потребительского рынка города Москвы". Согласно Закону ответственность наступала в случае нарушения нормативов, утвержденных постановлением Правительства Москвы.
В городе Москве государственный контроль за технической эксплуатацией жилых домов (помещений) и выполнением законодательных и нормативных актов в этой области осуществляет Государственная жилищная инспекция (Мосжилинспекция). В целях повышения эффективности ее деятельности, ответственности граждан и юридических лиц за несоблюдение соответствующих нормативных требований был принят Закон города Москвы от 20 декабря 1995 года № 26 "Об ответственности за нарушение нормативов и жилищных стандартов по использованию, сохранности и эксплуатации жилищного фонда города Москвы". Закон устанавливал санкции за нарушения юридическими лицами нормативов и жилищных стандартов, а также порядок применения указанных санкций за допущенные нарушения и несвоевременное принятие мер к их устранению, расширил контрольные функции Мосжилинспекции. В соответствии с Федеральным законом от 15 июня 1996 года № 72-ФЗ "О товариществах собственников жилья" был принят Закон города Москвы от 9 июля 1997 года № 29 "О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 20 декабря 1995 года № 26 "Об ответственности за нарушение нормативов и жилищных стандартов по использованию, сохранности и эксплуатации жилищного фонда города Москвы". Принятый нормативный правовой акт изменил название Закона, уточнил перечень и размеры финансовых санкций Мосжилинспекции, а также установил размеры материальной ответственности юридических лиц, связанных с эксплуатацией и ремонтом систем внутридомового газоснабжения. Для приведения городского законодательства в соответствие с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях 18 января 2006 года был принят Закон города Москвы № 3 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 20 декабря 1995 года № 26 "Об административной ответственности за нарушение нормативов Москвы по эксплуатации жилищного фонда", который предусмотрел увеличение размера административного штрафа за нарушение нормативов Москвы по эксплуатации жилых домов или помещений в них, инженерных сетей, систем и оборудования, объектов внешнего благоустройства для граждан до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда, должностных лиц - до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда, юридических лиц - до пятисот минимальных размеров оплаты труда.
Закон города Москвы от 19 мая 2004 года № 34 "Об административной ответственности за попустительство нахождению несовершеннолетних в общественных местах в ночное время без сопровождения своих законных представителей" устанавливал административную ответственность юридических лиц и предпринимателей за попустительство нахождению несовершеннолетних в игорных заведениях, ресторанах, клубах, кафе и прочих в ночное время без сопровождения взрослых, но при этом Закон не ограничивал конституционные права несовершеннолетних на свободу передвижения и выбор места пребывания.
По информации ГУВД по городу Москве, в основном места проведения досуга молодежи (бары, дискотеки, игровые залы и др.) посещают подростки 14-15 лет, как правило учащиеся средних школ и средних специальных заведений. Проверки показали, что некоторые владельцы заведений досуга заинтересованы в таких посетителях по финансовым соображениям и скрывают несовершеннолетних лиц от проверяющих. В связи с этим Думой был принят Закон города Москвы от 13 апреля 2005 года № 11 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 19 мая 2004 года № 34 "Об административной ответственности за попустительство нахождению несовершеннолетних в общественных местах в ночное время без сопровождения своих законных представителей", увеличивший возрастное ограничение для несовершеннолетних, посещающих указанные места, до 16 лет.
Этот Закон был представлен Интернет-пользователям официального сайта Думы в целях изучения мнения населения об эффективности его применения. Наибольшее количество откликов получено на вопросы, касающиеся эффективности действия Закона. Ответы респондентов на данный вопрос свидетельствуют о недостаточной действенности норм Закона.
К середине 90-х годов в Москве почти в три раза увеличилось количество преступлений, связанных с незаконным оборотом и незаконным потреблением наркотических средств и психотропных веществ. При этом, по оценкам специалистов, фиксировалось только около 10% фактов незаконного оборота наркотиков.
Анализ сложившейся ситуации свидетельствовал о том, что одним из важнейших факторов, способствовавших стремительному росту указанных преступлений, являлось попустительство со стороны юридических лиц. 70% от всех наркотических средств было распространено в помещениях организаций торговли и услуг. Для решения этой проблемы был принят Закон города Москвы от 8 июля 1999 года № 29 "Об административной ответственности за попустительство незаконному обороту или незаконному потреблению наркотических средств или психотропных веществ". Средства, полученные от взимания штрафов за предусмотренные этим Законом правонарушения, направлялись на укрепление материально-технической базы учреждений здравоохранения, оказывающих наркологическую помощь больным и финансируемых за счет бюджета города.
В связи с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях определением Верховного Суда Российской Федерации от 7 июня 2006 года № 5-Г06-46 указанный Закон был признан недействующим.
Определенным этапом в решении проблемы нарушения тишины в ночное время стало принятие Закона города Москвы от 12 июля 2002 года № 42 "Об административной ответственности за нарушение покоя граждан и тишины в ночное время в городе Москве". В нем была установлена административная ответственность физических и юридических лиц за нарушение покоя граждан и тишины в ночное время. В целях приведения норм Закона в соответствие с федеральным законодательством в ряд его статей вносились изменения.
По данным Приемной Думы, жители города Москвы неоднократно обращали внимание депутатов на неисполнение Закона гражданами и юридическими лицами (в том числе в части проведения круглосуточных строительных работ с превышением шума в ночное время) и предлагали увеличить размеры штрафов, запретить нарушать тишину в будние дни с 20 часов до 10 часов, а также в выходные и праздничные дни в течение всего дня.
Закон был представлен для обсуждения на официальном сайте Думы. Большинство участников опроса полагают, что Закон неэффективно защищает их интересы, а предусмотренные Законом меры ответственности за его неисполнение недостаточны.
Введение в действие с 1 июля 2002 года Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях обусловило принятие ряда законов, приводящих в соответствие с ним положения городского законодательства. Так, Закон города Москвы от 18 сентября 2002 года № 43 "О признании утратившими силу отдельных законов города Москвы в связи с принятием Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" признал утратившими силу законы города Москвы, устанавливающие административную ответственность за изготовление, распространение и демонстрацию нацистской символики на территории города Москвы; определяющие условия пребывания в Москве иностранных граждан, а также устанавливающие ответственность за нарушение порядка привлечения и использования иностранной рабочей силы; устанавливающие административную ответственность за злоупотребление свободой распространения информации.
Полномочия по установлению административной ответственности за безбилетный проезд и другие нарушения Правил пользования наземным городским пассажирским транспортом общего пользования, ранее регулируемые федеральным законодательством, перешли на основании статьи 72 Конституции Российской Федерации в ведение субъектов Российской Федерации. Во исполнение этого положения был принят Закон города Москвы от 30 октября 2002 года № 53 "Об административной ответственности за нарушение Правил пользования наземным городским пассажирским транспортом общего пользования (трамваями, троллейбусами, автобусами) в городе Москве".
24 января 1996 года Дума приняла Закон города Москвы № 1 "О штрафных санкциях за правонарушения в сфере благоустройства города". Данным Законом была предусмотрена административная ответственность юридических лиц и граждан, зарегистрированных в качестве предпринимателей, за невыполнение правил по уборке городских территорий; требований к содержанию фасадов зданий, инженерных сооружений, дорог, тротуаров, скверов, газонов; условий производства земляных и строительных работ; требований по содержанию и эксплуатации объектов декоративно-художественного оформления и рекламы в городе, средств наружного освещения магистралей, площадей, улиц и дворов, а также административная ответственность за повреждение зеленых насаждений и т.д.
В ходе реализации Закона выявилась необходимость уточнения некоторых его положений и приведения их в соответствие с федеральным законодательством. Так, Закон города Москвы от 26 февраля 2003 года № 14 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 24 января 1996 года № 1 "О штрафных санкциях за правонарушения в сфере благоустройства города" установил порядок привлечения к административной ответственности, расширил круг субъектов административной ответственности и уточнил размер административных штрафов в зависимости от вида нарушения. Закон города Москвы от 16 июня 2004 года № 38 "О внесении изменения в статью 17 Закона города Москвы от 24 января 1996 года № 1 "Об административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства города" уточнил меру административной ответственности за нарушение правил установки, содержания, размещения и эксплуатации средств художественного оформления и наружной рекламы.
Повреждения системы инженерных коммуникаций и объектов водоснабжения, канализации, тепло-, электро- и газоснабжения, связи и наружного освещения характеризуются повышенной общественной опасностью, представляющей угрозу для жизни и здоровья людей, ведут к дезорганизации производства, порче имущества, нарушению нормального функционирования лечебных, учебных учреждений и учреждений культурно-бытового назначения. Принятый Думой Закон города Москвы от 14 июля 2004 года № 49 "Об административной ответственности за правонарушения в области содержания и сохранности подземных инженерных коммуникаций и сооружений" регулирует сферу эксплуатации и сохранности подземных инженерных коммуникаций, которые являются важной частью инфраструктуры города. Законом была установлена административная ответственность за несанкционированное противоправное проникновение в подземные инженерные коммуникации и сооружения, засорение и причинение повреждений подземным инженерным сооружениям и коммуникациям, совершение поджогов, подключение оборудования к подземным инженерным коммуникациям, а также за совершение иных деяний, которые наносят вред подземным инженерным коммуникациям и сооружениям.
Действие Закона не распространялось на правонарушения, касающиеся правил содержания и сохранности сооружений метрополитена, транспортных тоннелей, подземных пешеходных переходов, нефтепроводов, газопроводов, административная ответственность за которые установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
По информации эксплуатационных служб города, в 2006 году было зафиксировано 159 случаев повреждений действующих инженерных коммуникаций и сооружений при производстве земляных и строительных работ. Такие повреждения наносят ущерб городскому хозяйству, несоизмеримый с размерами административных штрафов, установленных законами города Москвы и применяемых к организациям, допустившим аварийные ситуации на действующих инженерных сетях и коммуникациях.
Принятый Думой Закон города Москвы от 4 октября 2006 года № 48 "О внесении изменений в статью 11 Закона города Москвы от 24 января 1996 года № 1 "Об административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства города" и статью 7 Закона города Москвы от 14 июля 2004 года № 49 "Об административной ответственности за правонарушения в области содержания и сохранности подземных инженерных коммуникаций и сооружений" был направлен на повышение размеров административных штрафов за допущенные повреждения инженерных коммуникаций и сооружений. При этом размер административного штрафа ставился в зависимость от наступивших последствий нарушения. Так, например, повреждение подземных инженерных коммуникаций и сооружений, приведшее к перерыву в эксплуатации подземных инженерных коммуникаций и сооружений, влекло наложение административного штрафа на граждан в размере от пятнадцати до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от семисот до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда.
Одной из важнейших природных составляющих, оказывающих существенное влияние на качество среды жизнедеятельности людей, является атмосферный воздух. Крупным источником негативного воздействия на атмосферный воздух в густонаселенных городах стал автомобильный транспорт. Непрекращающийся рост численности автопарка привел к тому, что его доля выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух превышает 75% от общего объема по городу.
Закон города Москвы от 14 июля 1999 года № 33 "Об ответственности за производство и оборот нефтепродуктов, не соответствующих экологическим требованиям" был направлен на улучшение экологической обстановки в столице. До вступления в силу Закона в целях соблюдения экологических, санитарных, противопожарных норм и правил Московская транспортная инспекция в своей работе руководствовалась распоряжением Мэра Москвы от 1 декабря 1993 года № 689-РМ "Об особенностях реализации моторного топлива в Москве". Принятый Думой Закон установил в Москве ответственность юридических лиц за реализацию моторного топлива, не соответствующего экологическим требованиям, и стал определенным этапом в процессе улучшения экологической обстановки в городе, снижения вредного воздействия автотранспорта на окружающую среду и здоровье людей.
При обсуждении Закона на официальном сайте Думы половина респондентов отметила необходимость осуществления государственного контроля за соответствием нефтепродуктов установленным экологическим требованиям, а также необходимость увеличения размера административной ответственности за данные правонарушения.
В связи с развитием федерального законодательства, в частности с принятием Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", потребовалась корректировка столичного законодательства. Закон города Москвы от 17 марта 2004 года № 12 "О приведении в соответствие с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях отдельных законов города Москвы" внес изменения в Законы города Москвы от 24 апреля 1996 года № 12 "О штрафных санкциях за нарушения законодательства Российской Федерации в области охраны животных и Временных правил содержания собак и кошек в городе Москве", от 5 мая 1999 года № 17 "О защите зеленых насаждений", от 14 июля 1999 года № 33 "Об ответственности за реализацию моторного топлива, не соответствующего экологическим требованиям", от 30 июня 1999 года № 28 "О регулировании использования редких и исчезающих диких животных и растений на территории города Москвы". Закон скорректировал размеры штрафов, утвердил полномочия административных комиссий по рассмотрению дел о нарушениях правил охраны и содержания животных.
В целях приведения в соответствие с федеральным законодательством, Законом города Москвы от 18 января 2006 года № 5 "О внесении изменений в отдельные законы города Москвы в области охраны окружающей среды" были внесены изменения в Законы города Москвы от 5 мая 1999 года № 17 "О защите зеленых насаждений", от 14 июля 1999 года № 33 "Об ответственности за реализацию моторного топлива, не соответствующего экологическим требованиям", от 12 мая 2004 года № 32 "О государственном экологическом контроле в городе Москве", от 26 сентября 2001 года № 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве". Все изменения условно можно разделить на три группы: дополнение городских законов новыми составами административных правонарушений; расширение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях; увеличение размеров штрафных санкций за отдельные экологические правонарушения. Указанные изменения были направлены на повышение эффективности мер охраны окружающей среды в столице.
Закон города Москвы от 4 июля 2007 года № 32 "О внесении изменений в отдельные законы города Москвы в области охраны окружающей среды" изменил размеры штрафных санкций в Законах города Москвы от 5 мая 1999 года № 17 "О защите зеленых насаждений", от 14 июля 1999 года № 33 "Об ответственности за производство и оборот нефтепродуктов, не соответствующих экологическим требованиям", от 26 сентября 2001 года № 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве", от 12 мая 2004 года № 32 "О государственном экологическом контроле в городе Москве", от 2 марта 2005 года № 9 "О комплексном природопользовании в городе Москве", от 30 ноября 2005 года № 68 "Об отходах производства и потребления в городе Москве".
Также эти законы были дополнены новыми составами административных правонарушений, в частности предусмотрена административная ответственность за:
1) отсутствие информационных щитов на строительных площадках, содержащих экологическую информацию;
2) неиспользование пунктов мойки колес автотранспорта на строительных площадках;
3) реализацию продукции, маркированной знаком "Экологический продукт", без сертификата соответствия.
На протяжении многих лет в Москве действовали Законы города Москвы "О штрафных санкциях за нарушения законодательства Российской Федерации в области охраны животных и Временных правил содержания собак и кошек в городе Москве" и "О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 24 апреля 1996 года № 12 "О штрафных санкциях за нарушения законодательства Российской Федерации в области охраны животных и Временных правил содержания собак и кошек в городе Москве", однако в связи с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях указанные Законы стали противоречить федеральному законодательству и 21 февраля 2007 года были признаны утратившими силу Законом города Москвы № 5 "О признании утратившими силу отдельных законов города Москвы и внесении изменений в отдельные законы города Москвы".
11 июля 2007 года Московской городской Думой был принят Закон города Москвы № 33 "О действии законов города Москвы, регулирующих вопросы административной ответственности, в части способа выражения денежного взыскания, налагаемого за административное правонарушение". Закон являлся промежуточным и предлагался для применения в системном толковании конкретных законов об административной ответственности.
Законом устанавливалось, что в законах города Москвы, регулирующих вопросы административной ответственности, до внесения в них изменений, касающихся установления способа выражения денежного взыскания, налагаемого за административное правонарушение, административный штраф, установленный в величине, кратной минимальному размеру оплаты труда, выражается в рублях в соответствии с федеральным законодательством.
21 ноября 2007 года Московской городской Думой принят Закон города Москвы № 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях", предусматривающий кодификацию в одном законе всех норм об административной ответственности, установленных законодательством города. Кодекс предусматривает признание утратившими силу всех ранее действовавших законов города Москвы, устанавливающих административную ответственность. Кроме того, Кодекс ввел ряд новых составов правонарушений, таких как нарушение правил содержания домашних животных, нецелевое использование средств бюджета; установил административную ответственность за административные правонарушения в области охраны и использования объектов культурного наследия, использования московской символики и др. Кодекс города Москвы об административных правонарушениях вступает в силу с 1 января 2008 года.
Заключение
Конституционные положения о том, что Россия есть демократическое федеративное правовое и социальное государство, означают, что все эти качества государства и результаты его политики должны проявляться не только на федеральном уровне, но и региональном - в субъектах Российской Федерации.
В Москве эти проявления весьма отчетливо выражены в социальной стабильности и социальной безопасности, устойчивом социально-экономическом развитии, эффективной системе управления городским хозяйством, высоком уровне общественной безопасности, последовательном становлении органов местного самоуправления.
Во многом это достигается благодаря законам города Москвы, которые в условиях рыночных отношений обеспечивают дополнительную защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина, прогрессивное развитие всех сфер жизни города, открывают простор для всесторонней творческой инициативы москвичей, в том числе в решении вопросов местного значения.
Законодательная база города Москвы - это также правовая основа деятельности Правительства Москвы, отраслевых, функциональных и территориальных государственных органов исполнительной власти города. Ни один нормативный правовой акт органов исполнительной власти не может противоречить законам города Москвы.
В своей совокупности городское законодательство демонстрирует системность и эффективность правового регулирования общественных отношений, инициативный и новаторский подход в решении актуальных проблем.
Существует немало проблем, сдерживающих законодательное регулирование общественных отношений в Москве. Часть из них обусловлена экономическими и организационными условиями, часть - правовыми, формируемыми федеральным законодателем, федеральными органами исполнительной власти.
Так, заметное влияние на развитие законодательства Москвы оказывают политика "делегирования" федеральным центром полномочий субъектам Российской Федерации без соответствующего обеспечения ресурсами, наличие неурегулированных споров по земельным, имущественным и другим вопросам.
Несмотря на различные трудности, законодательная база Москвы находится в постоянном развитии, стратегию которого определяет Концепция совершенствования законодательства города Москвы, утвержденная Правительством Москвы по согласованию с депутатами Московской городской Думы.
Предстоит повышать эффективность и качество правового регулирования в основных сферах деятельности города, обеспечивать защиту конституционных прав и законных интересов москвичей, развивать системы мониторинга правового пространства и правоприменительной практики, повышать уровень правовых знаний широких слоев населения города.
Решению перечисленных и других задач в определенной мере может способствовать и настоящий доклад - первый в истории Московской городской Думы.
Настоящий доклад стал логичным результатом четырнадцатилетней законотворческой работы Московской городской Думы и органов исполнительной власти города Москвы, своеобразным итогом проводимой в последние годы работы по мониторингу состояния законодательства в городе Москве.
В ходе подготовки и обсуждения настоящего доклада неоднократно высказывались предложения об издании подобного рода докладов в будущем. В свете политики открытости работы органов государственной власти такие предложения являются вполне обоснованными. Поэтому Московская городская Дума считает целесообразным ежегодное издание докладов "О состоянии законодательства города Москвы".
------------------------------------------------------------------
--------------------
| | |
|
